La pervivencia del galimatías o el régimen jurídico vigente del Empleo Público en España

El artículo 103.3 de la vigente Constitución Española establece una reserva de ley para regular, entre otros elementos, el estatuto de los funcionarios públicos. En cumplimiento de dicho mandato constitucional se aprobó, hace ya siete años, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, de acuerdo, además, con lo reconocido en el artículo 149.1.18º de la Constitución, que otorga competencia exclusiva al Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. Este carácter básico de la normativa estatal hace que su importancia sea evidente en el marco de un modelo de estado políticamente descentralizado que basa buena parte de su legitimidad (de ejercicio, al menos) en la provisión de determinados servicios y bienes públicos a la sociedad.

Si entendemos que con el cumplimiento de tal mandato constitucional lo que pretendía crearse era, en ese sentido racional-normativo de la norma jurídica que García-Pelayo explicitase en relación a la Constitución, una única norma reguladora que tratase de forma lo más completa posible el régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Públicas, no ha sido así. En la actualidad, y a pesar de la pretensión de innovación del ordenamiento jurídico para actualizar un campo normativo que se consideraba obsoleto e incompleto, la disposición final cuarta de dicha Ley 7/2007 establece que dicha norma entrará en vigor en el plazo de un mes desde la publicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el BOE, salvo sus Capítulos II y III del Título III y excepto el artículo 25.2, y el Capítulo III del Título V (que tratan temas nada baladíes como la carrera profesional, la estructura retributiva, la movilidad y ordenación de puestos de trabajo o la fundamental incorporación a la práctica administrativa de la evaluación del desempeño), que entrarán en vigor cuando se dicte y apruebe la correspondiente Ley de desarrollo. Ello ha generado, precisamente, que se haya introducido un nuevo texto positivo en el sistema normativo del empleo público, pero sigan en vigor normativas que se vienen arrastrando desde hace tiempo. La disposición derogatoria única de la Ley es definitiva: a través de una amplia (pero sólo parcial) derogación de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 se consagra, claramente, que una parte de dicha Ley sigue en vigor (en tanto no se dicte la Ley de desarrollo correspondiente), pero que, incluso con una Ley de desarrollo, determinados artículos siguen vigentes 50 años después. Del mismo modo, la Ley que pretendía renovar la Ley del 1964, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, sigue (y seguirá) parcialmente en vigor, aún con las reformas introducidas a posteriori como consecuencia de la relevante STC 99/1987. El desasosiego generalizado tuvo como consecuencia la adopción pronta de un criterio interpretativo redactado por el órgano competente. Así encontramos la Resolución de 21 de junio de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública,
por la que se publican las Instrucciones, de 5 de junio de 2007, para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración General del Estado
y sus organismos públicos.

A la no derogación total de estas dos normas antiguas hay que sumar las que siguen en vigor en gran medida por su ámbito sectorial aunque conexo con este régimen jurídico de la función pública: las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas se siguen regulando en su Ley propia, la Ley 53/1984. Dado que determinadas cuestiones relativas a la sindicación del personal al servicio de las Administraciones Públicas son materia vedada a la ley ordinaria, en tanto afectan al derecho fundamental de la libre sindicación contemplado en el artículo 28.1 de nuestra Constitución, hay que considerar también la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, pormenorizada en el ámbito público por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (esta sí prácticamente derogada en su totalidad por el Estatuto Básico del Empleado Público). Y todo esto sin adentrarnos a las complejidades del régimen jurídico de buena parte del personal al servicio de nuestras Administraciones Públicas, el personal laboral que, fuera del régimen estatutario de los funcionarios de carrera (lo que ha llevado a algunos autores insignes, como Parada Vázquez o Silvia del Saz, a hablar de “degeneración” del modelo de función pública), se rige, fundamentalmente, por el derecho laboral y sus fuentes propias, y sólo supletoriamente por el Estatuto Básico del Empleado Público.

Además, en el marco autonómico, y dado el carácter básico de esta normativa estatal, se han desarrollado las Leyes de Función Pública correspondientes como desarrollo, unas previas a las regulaciones del Estatuto Básico del Empleado Público (como el Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de Extremadura, complementado por la Ley 1/2002, de febrero, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura), otras posteriores (como el actualmente en tramitación Proyecto de Ley de la Función Pública Aragonesa), y otras reformadas por la incidencia de este texto. En todo caso, aquí confluyen las nociones materiales de “bases” en materia de empleo público, como se ha establecido en jurisprudencia constitucional reiterada (véase la STC 1/2003 y otras), y, por tanto, su consiguiente espacio de desarrollo autonómico, imposible de concretar en este texto.

Pero es que, incluso considerando todas estas cuestiones, determinadas áreas sectoriales de la Administración Pública se regulan de forma específica, con la consiguiente y paralela regulación concreta de su personal, y, por tanto, más allá de las condiciones básicas de este totum revolutum expuesto, como se reconoce específicamente en el propio Estatuto: su artículo 2.3 reconoce que el personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud (de una importancia numérica fundamental sobre el conjunto del personal al servicio de las administraciones públicas) se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. Además, quedan excepcionados de la aplicación del EBEP determinados Cuerpos y colectivos funcionariales, lo que se reconoce en sus artículos 3, 4 y 5. A saber: miembros de la carrera judicial y fiscal, personal militar de las Fuerzas Armadas, funcionarios de las Cortes Generales y de otros órganos constitucionales, etc…

No resulta, por todo lo expuesto, paradójico que especialistas como Palomar Ojeda hayan hablado de “comodidad en la confusión”. Nada se encuentra más lejos de una regulación unitaria, de la influencia codificadora napoleónica y del análisis racional-organizativo con el cual Max Weber analizaba la burocracia prusiana que el actual poliedro normativo al que uno, sea ciudadano o, incluso, siendo servidor público, ha de acercarse para tratar de entender, ante el BOE diario, por qué determinados puestos de la carrera profesional de los funcionarios públicos se cubren mediante procedimientos de libre designación o bien mediante concurso de provisión de puestos, por qué las retribuciones son de difícil acceso o por qué, en un entorno de transparencia y austeridad económica, conocer la Relación de Puestos de Trabajo del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, aún con la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno a punto de entrar en vigor de forma completa, se hace tan compleja.

Está por ver si, pasadas ya dos legislaturas desde la adopción de la Ley 7/2007, las normas de rango legal necesarias van a complementar la normativa básica: se requiere una nueva Ley para la Administración General del Estado en la cual se aborde el desarrollo de elementos nucleares para que el Estatuto Básico pueda entrar plenamente en vigor, para continuar con la senda de la modernización administrativa. Sirvan a modo de ejemplo algunas medidas como el establecimiento de una verdadera carrera profesional que combine el mérito y la capacidad con las necesarias competencias derivadas de una formación continua y una antigüedad, la implantación de una verdadera evaluación del desempeño que permita medir, de forma objetivable, el grado de cumplimiento de los objetivos asociados a cada puesto de trabajo y los complementos de productividad sean, de verdad, eso y no otra cosa; un nuevo modelo de procesos selectivos, que superen los tradicionalismos decimonónicos que siguen imperando en buena parte de nuestro sistema de oposiciones o se desarrolle la figura del directivo público, tautológica y confusa en la redacción del artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público y que se sitúa a medio caballo entre una posible huida del derecho administrativo (a través de contratos de alta dirección) y la extensión de un modelo de Agencias, tímidamente iniciado por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos pero frenado en tiempos de austeridad presupuestaria.

La dificultad hermenéutica por dispersión normativa que afecta el campo del régimen jurídico de la función pública en España no es exclusiva de tal área. Palimpsestos jurídicos hay también en materia impositiva, de regulación del mercado laboral y otras. Pero si, como establece Martín Rebollo, son los medios personales de las administraciones públicas los encargados de convertir en realidades tangibles los mandatos legales (e incluso constitucionales), la consecución de un servicio con objetividad al interés general con arreglo a criterios de eficacia y eficiencia en el gasto público consagrados constitucionalmente en los artículos 103.1 y 31.2 requiere de una unificación normativa que permita claridad y una mayor seguridad jurídica.

José Antonio Gil Celedonio

Badajoz, España. Licenciado en Historia Contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Diplomacia y Relaciones Internacional (Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación). Estudiante de Derecho (UNED). Pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado por oposición libre. Ámbitos de interés: Administración Pública y Gobierno, Derecho Administrativo, Sistemas políticos comparados, Relaciones Internacionales, Historia del Tiempo Presente. Devorador de kilómetros, libros, videojuegos y series (no necesariamente en ese orden).

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