La alianza ONU-UE en la prevención estructural: especial atención a las políticas de desarrollo y ayuda humanitaria

La prevención estructural o a largo plazo pretende crear condiciones políticas, económicas y sociales favorables en determinados países, principalmente en los países en vías de desarrollo o en regiones de crisis, para atajar las causas fundamentales de los conflictos. En este sector las formas de cooperación entre Naciones Unidas y la UE son diversas y pueden proporcionar una estrategia estructural de prevención bastante eficaz, dado que ambas organizaciones tienen un papel primario en las políticas de desarrollo, de ayuda humanitaria, de promoción de los derechos humanos y de gobernanza democrática. Todas estas políticas constituyen instrumentos de prevención a largo plazo.

La importancia de la UE en este sector ya ha sido reiterada, basta recordar que es el mayor donante mundial para las ayudas al desarrollo, de hecho en 2012 proporcionó una financiación de más de 1.000 millones de euros para operaciones y misiones de Naciones Unidas en el sector del desarrollo y la ayuda humanitaria (Oficina de Naciones Unidas en Bruselas, 2011). No obstante, las políticas de desarrollo no han sido una prioridad en las primeras dos décadas de creación de Naciones Unidas. La asistencia al desarrollo fue objeto de interés creciente para Naciones Unidas a principios los años 70, después de estrechar su colaboración en este sentido con el Banco Mundial y con otras agencias especializadas como la Organización para la alimentación y la Agricultura (FAO), o la Organización Mundial de la Salud (OMS). Hoy día la ONU cuenta con una multitud de agencias, oficinas, programas y fondos que presentan interés claro por cuestiones concretas de desarrollo, vinculándolas a la prevención de los conflictos.

Naciones Unidas conserva credibilidad y respeto en los países en vías de desarrollo y juega un papel determinante en delinear la normativa humanitaria y de desarrollo sostenible. No obstante, en términos de recursos propios, Naciones Unidas aún presenta carencias para proporcionar un enfoque centralizado e integrado de su política de desarrollo. Esto puede mermar el impacto que tiene en la prevención estructural de largo plazo. En particular, sobre la prevención de conflictos, el papel de Naciones Unidas se ha reforzado gracias a la cooperación y la complementariedad con otras organizaciones internacionales y regionales. En este sentido, la UE es un socio ideal, ya que, además de aportar gran disponibilidad de recursos propios, también vincula las estrategias de desarrollo a las estrategias de prevención para abordar las causas fundamentales de los conflictos.

I) Líneas fundamentales de cooperación

El documento fundamental sobre el que se ha construido la cooperación entre la UE y Naciones Unidas en materia de desarrollo y ayuda humanitaria es la Comunicación de la Comisión de junio de 2001 sobre la “Construcción de una asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios”. Los fines generales que se persiguen con esta estrategia son aumentar la cooperación y contribución financiera de la UE a las operaciones de la ONU en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios, tanto a nivel político como operativo.

En este sentido, la Comisión se compromete a:

-intensificar el diálogo político, mediante al aumento de reuniones de alto nivel en la cooperación con organismos de la ONU, para identificar áreas de interés común.

-reforzar la representación de la UE en el seno de la ONU;

-garantizar mayor flexibilidad en la financiación de las actividades de Naciones Unidas, así como aumentar la contribución financiera para determinados programas, fondos y organismos especializados de la ONU. Los principales beneficiarios en este sentido son: el PMA, el ACNUR, el PNUD, la FAO y UNICEF. La financiación es gestionada por ECHO (Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión) y por otros servicios de la Comisión (principalmente las Direcciones Generales de Desarrollo y de Relaciones Exteriores).

-establecer asociaciones estratégicas con los organismos, fondos y programas de la ONU en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios, así como entablar un diálogo estratégico para la coordinación en las intervenciones humanitarias.

II) Acciones concretas

A partir de 2001 la Comisión Europea y Naciones Unidas han aumentado considerablemente su cooperación, especialmente en las políticas de desarrollo y en los asuntos humanitarios. Esta asociación ha resultado ser muy eficaz, sobre todo en términos de resultados alcanzados, y ha contribuido así a la prevención estructural de los conflictos. Sin embargo, la cooperación ha sido compleja porque ha implicado a un número elevado de entidades, instituciones y organismos de ambas organizaciones. En el marco europeo las Direcciones Generales que han estado más activas en el desarrollo de esta cooperación con la ONU han sido: AGRI, ECHO, FPI, DEVCO, TRADE (Comisión 2013). Por su parte, en el sistema de Naciones Unidas han mantenido una cooperación más estrecha con UE y recibido mayor contribución europea: PNUD, PMA, UNICEF, ACNUR, FAO, FPNU, UNOPS, y OCHA.

Básicamente, las Direcciones Generales de la Comisión que han cooperado con las respectivas contrapartes en el sistema de Naciones Unidas lo han hecho a través de dos formas: mediante contribuciones directas para financiar programas específicos, proyectos o iniciativas de la ONU, o mediante acciones financiadas con recursos propios europeos pero siguiendo los objetivos fijados por los organismos especiales o agencias de la ONU. Además de una contribución en términos financieros, esta cooperación implica también otras acciones, tales como el diálogo en la planificación de políticas, la realización de análisis comunes, la puesta en marcha de ejercicios comunes, etc.

Contribución Financiera de la UE a las actividades de ONU de 2000 a 2013

Fuente: Comisión Europea, 2013. Referencia a los fondos de Europeaid y ECHO

Fuente: Comisión Europea, 2013. Referencia a los fondos de Europeaid y ECHO

La alianza entre ONU y UE, en cuanto a la prevención estructural de los conflictos, se ha centrado sobre las políticas de desarrollo y la asistencia humanitaria, concretamente en 4 áreas de actuación:

  • cuestiones de desarrollo ligadas al fortalecimiento de las democracias, a la asistencia electoral y las reformas de los sistemas judiciales que han perdido legitimidad o imparcialidad;
  • acciones específicas en los países frágiles y/o en situación de crisis, donde la cooperación ha permitido de combinar los recursos y la presencia de ambas organizaciones con los mandatos específicos de Naciones Unidas.
  • medidas sobre ámbitos tales como la salud, la educación, la seguridad alimentaria, las condiciones de trabajo, los derechos humanos, la construcción de la paz y prevención de conflictos; sobre estos ámbitos ONU tiene un largo expertise y su legitimidad está reconocida a nivel mundial.
  • cuestiones transversales que, por su alcance requieren de la intervención de un grupo amplio de socios.

Los resultados muestran que de la cooperación entre la Comisión y Naciones Unidas parecen ser alentadores y, con arreglo a lo que figura desde el último informe de la Oficina de Naciones Unidas en Bruselas presentado en 2014, la cooperación entre estas dos organizaciones internacionales está teniendo un impacto directo sobre la vida de millones de personas en 110 países. En particular ONU y EU se han centrado en la promoción y la protección de los derechos de las personas, dando mayor atención a los grupos más vulnerables, como los niños, las mujeres y los refugiados. Asimismo, la prevención de las crisis y la creación de resiliencia a largo plazo se ha convertido en un tema de interés para la alianza ONU-UE. De entre todos los resultados conseguidos en 2013, resulta difícil hacer un resumen, así que a modo de ejemplo, señalaré los siguientes.

En 2013 Naciones Unidas, gracias a las contribuciones de la Comisión, ha permitido el registro de más de 233 millones de personas para que puedan participar en las elecciones celebradas en 22 países. Bangladesh, Georgia, Guinea Conakry, Jordania, Kenya, Madagascar, Malí, Nepal, Pakistán y Togo han sido países asistidos en el desarrollo de sus procesos electorales.

La cooperación entre la UE y Naciones Unidas ha sido esencial para aumentar la eficiencia de la respuesta internacional en la crisis de Siria. Además de cubrir las necesidades humanitarias básicas, esta cooperación ha permitido proporcionar asistencia y educación a los niños sirios desplazados, así como ayudar a los países vecinos de acogida que sufren de una presión económica y social intensa debido a la afluencia de refugiados de Siria.

La alianza UE-ONU ha salvado la vida de 12 millones de refugiados en todo el mundo; concretamente ha permitido que 250.000 niñas refugiadas palestinas puedan acceder a la educación y al conocimiento en Derechos Humanos. También ha asistido a casi 3,2 millones de desplazados internos. Los desplazamientos internos se han producido principalmente por los conflictos que azotan a países como la República Centroafricana, Mali, Sudán del Sur y Siria. En el caso de Mali, la asistencia de UE y ONU se complementan, ya que mientras que la UE está entrenando al ejército nacional, la operación MINUSMA de ONU está ayudando al Gobierno de Mali en la estabilización del país. La existencia de un Comité de Dirección entre ONU-UE sobre la gestión de crisis (“UN-EU Sterring Committe“), así como el repertorio de continuos diálogos entre ambas organizaciones sobre la prevención de los conflictos, facilitan la cooperación.

ONU-UE, además de gestionar las crisis en curso, también llevan a cabo acciones “post-conflicto” para restablecer la normalidad en las zonas afectadas: la limpieza de las minas, especialmente en Sudán, la lucha contra la proliferación de armas ligeras, mediante la promoción de la cooperación regional en los Balcanes, la construcción de infraestructuras urbanas en Chipre, la compra de alimentos por los mercados africanos para fortalecer la producción local en Níger y Nigeria, son algunos ejemplos de estas medidas después del conflicto.

En cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia, para evitar que empeore la situación o se llegue a un conflicto social o violento, en 2013 las agencias de la ONU se beneficiaron de un 42% del presupuesto (lo que supone más de 576 millones de euros) que tiene asignado la Comisión para la ayuda humanitaria. A través de este apoyo financiero, fue posible proporcionar comida, agua potable, vivienda y servicios de salud y educación de emergencia en más de 40 países, incluyendo la República Centroafricana, Chad, República Democrática del Congo, Malí, Níger, Pakistán, Sudán del Sur, Sudán, Siria y Yemen. En Siria, por ejemplo, en 2013, se proporcionaron medicamentos a más de 1,9 millones de personas, estableciéndose 137 centros de vigilancia médica. En la República Democrática del Congo, se proporcionó servicios de salud reproductiva a alrededor de 100.000 mujeres.

En cuanto a las políticas de desarrollo, Naciones Unidas y la Comisión han cooperado, en 2013, en la realización de diversos proyectos: ayuda a los niños atrapados en conflictos armados, con especial atención al papel de las niñas, como en el caso del Pakistán; mejora de la salud en más de 50 países ACP, aumentando la disponibilidad, calidad, seguridad y el uso racional de los medicamentos; siembra de árboles en Senegal, para restaurar hectáreas de tierra; mejora de las capacidades agrosilvopastoriles en Burkina Faso, Malí, Níger y Etiopía; promoción de escuelas más seguras en Cuba, Ecuador, Haití, Chile, entre otros, etc. Dentro de la promoción de los derechos humanos y la democracia, Naciones Unidas y la Comisión han colaborado sentido amplio especialmente mediante en la puesta en marcha de políticas y prácticas europeas, así como mediante la promoción de la “capacity-building” en los países en vías de desarrollo.

La lucha contra el hambre y la seguridad alimentaria también han sido temas de atención de la alianza UE-ONU. Por ejemplo, en el Sahel se han proporcionado raciones mensuales de alimentos a más de 500.000 beneficiarios afectados por la crisis en el norte de Malí; en Chad se han distribuido alimentos para los hogares vulnerables durante la temporada de carestía. En Burundi, ONU y UE han trabajado para mejorar técnicas agrícolas para aumentar la producción de arroz, introduciendo nuevas variedades de cultivo, ello ha hecho que se llegase a producir de 2,5 a 4 toneladas por hectárea. En Myanmar, el fondo de donantes administrado por la ONU con el apoyo de la UE aumentó los ingresos para fortalecer y mejorar las prácticas agrícolas, beneficiando a 125.000 agricultores.

Como hemos podido apreciar, la alianza entre ONU y UE ofrece resultados concretos y eficaces en la prevención estructural de los conflictos. La combinación de los recursos UE-ONU, utilizados por los canales ONU, que gozan de gran legitimidad en los países en vías de desarrollo, está teniendo un gran impacto en la mejora de las condiciones políticas, económicas y sociales en las zonas en crisis, reduciendo así la aparición de posibles tensiones y creando las bases para un desarrollo integrado. Las acciones conjuntas derechos humanos, gobernanza democrática, gestión de los recursos naturales, promoción de escuelas, mejora de las condiciones sanitarias y educativas, apoyo a la seguridad alimentara y al desarrollo rural, etc., tienen un impacto positivo tanto a nivel económico, político y social, y, por tanto, reducen así las motivaciones y oportunidades que favorecen el enfrentamiento. Prueba de ello, las contribuciones financieras de la UE en las actividades de ONU, en materia de desarrollo y ayuda humanitaria, han aumentado desde 2001, siendo los países más beneficiados por esta colaboración (sin orden de preferencia): Siria, Líbano, Nigeria, Níger, Mali, Zimbabue, Chad República Centro Africana, Madagascar, Somalia, Sudán del Sur, Congo, Afganistán, Pakistán.

Fuente: elaboración propia según los datos de la Oficina de Naciones Unidas en Bruselas, acceso noviembre 2014

Fuente: elaboración propia según los datos de la Oficina de Naciones Unidas en Bruselas, acceso noviembre 2014

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Adriana Fillol Mazo

Sevilla. Licenciada en Derecho. Máster en Estudios Europeos. Máster en Relaciones Internacionales. Becaria FPU, realizando estudios de Doctorado, en la línea de Investigación de Derecho Internacional Público, en la Universidad de Sevilla. Ámbito de interés: operaciones de gestión de crisis de la UE, cooperación al desarrollo y seguridad alimentaria, prevención de conflictos en la PESC.

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