Perfiles jurídicos de las guerras carlistas: La cuestión foral (IV)

Por Antonio Luque Reina

La Restauración de la Monarquía Constitucional Borbónica se realiza sobre la figura de Alfonso XII, el cual, nada más ser proclamado Rey, se dirige al frente, y en verano de 1875 endurece las ofensivas que rápidamente se traducen en triunfos militares que hacen presagiar que el final de la guerra anda cerca. Si a esto unimos que el carácter moderado del sistema constitucional-liberal que Cánovas está levantando, contribuye a que muchos liberales de corte conservador, antiguos isabelinos, desistan en el respaldo a Don Carlos, se va vislumbrando cada vez más próximo, el fin de la guerra en el horizonte. Estos apoyos de parte de las mismas instituciones vascas acercan la victoria al gobierno liberal, pero dificultan la resolución del conflicto de la Cuestión Foral, puesto que el Rey Alfonso XII tuvo que prometer en Peralta la continuidad de los Fueros buscando el cese de hostilidades. Y pese a que los Carlistas no aceptan las negociaciones, esta serie de pronunciamientos que provocan que la causa liberal gane adeptos, redundan en una necesidad de mantenimiento de los privilegios forales una vez terminado el conflicto armado. Don Carlos se ve finalmente obligado a cruzar la frontera francesa el 28 de febrero de 1876, poniendo fin a la última de las Guerras Carlistas del siglo XIX.[1]

Mediante Real orden de 6 de abril de 1876[2], el Presidente del Consejo de Ministros, Antonio Cánovas del Castillo, abre un turno de consultas y manda llamar a comisionados de las provincias vascas para configurar el espacio jurisdiccional en que quedarán enmarcadas las provincias, de conformidad con la fundamental ley que a continuación examinamos.

La ley de 21 de Julio de 1876 haciendo extensivos a los habitantes de las provincias Vascongadas los deberes que la Constitución de la Monarquía impone a todos los españoles, y autorizando al Gobierno para reformar el régimen foral de las mismas en los términos que se exprese,[3]supone para la mayoría de estudiosos de la materia, la verdadera desarticulación de los privilegios forales vascongados, lo que se traduce para unos en la tan esperada materialización de la unidad constitucional del Estado, y para otros en “el negocio más grave y trascendental que ha ocurrido en el largo período de la existencia política de las Provincias Vascongadas, cuyos fueros y libertades han sido infaustamente abolidos”.[4]

El artículo primero extendía: «Los deberes que la Constitución política ha impuesto a todos los españoles de acudir al servicio de las armas cuando la ley les llame, y de contribuir en proporción de sus haberes a los gastos del Estado, a los habitantes de las Provincias de Vizcaya, Guipúzcoa y Alava, del mismo modo que a los demás de la Nación».

Comenzaba el legislador erradicando las emblemáticas instituciones que con tanto ahínco habían defendido los foralistas vascos durante todo el siglo XIX. El extirpar de raíz, al menos aparente, estos privilegios era algo no susceptible de negociación, ya que una actitud titubeante a este respecto, podría haber hecho tambalear la credibilidad del proyecto restaurador, habiéndose encargado Cánovas personalmente de que esto no ocurriera.

Por el contrario, y alejándose de esta primera posición centralizadora, el legislador faculta al ejecutivo para que deje, al arbitrio de las Diputaciones, los medios de presentar sus respectivos cupos de hombres. En la misma línea, al no pronunciarse sobre las Diputaciones y Juntas Forales, permite el legislador que sigan funcionando sujetas únicamente al cumplimiento de las funciones constitucional y legislativamente establecidas.

No obstante, la fortaleza con la que se mostraba Cánovas a la hora de rechazar cualquier tipo de propuesta proveniente de las instituciones forales encaminada a dotar de mayor autonomía y especialidad a las provincias, unida a la escisión que se produce entre los mismos foralistas dividiéndose en dos grupos diferenciados, los transigentes y los intransigentes, hacen que las Entidades Forales carezcan de la capacidad de presión que habían disfrutado en el pasado, y el desgaste de los continuos encontronazos con el Gobierno central provoca que las Juntas Generales dejen de convocarse como muy tarde a finales de 1877.[5]

Pese a la clara voluntad de homogeneizar prescindiendo de privilegios que preside el espíritu de la ley, el legislador, y el ejecutivo que previamente proyecta, no pueden soslayar la realidad de guerra civil que las provincias han vivido recientemente, y pasa a reconocer una cierta especialidad compensatoria, según lo reconocido en los apartados tercero y cuarto de la ley. El primero de los apartados mencionados posibilita que el Gobierno exencione de cumplimiento del servicio militar a los que acrediten que ellos o sus padres han luchado contra los Carlistas en defensa del Rey legítimo, y la Nación. El segundo habilita al ejecutivo a dispensar del pago de los impuestos que la misma ley marca en el primero de sus artículos a las poblaciones que hayan apoyado la causa liberal. Este segundo privilegio que permite consagrar diferencias en la aplicación del régimen contributivo general, y establecer un sistema más beneficioso, aparece limitado temporalmente a no más de diez años de dispensa, lo que como veremos, se incumplirá después.[6]

Estudiosos de diversos ámbitos coinciden en destacar el malestar generalizado que reina en las provincias vascongadas tras la aprobación de la ley; en esta línea, los profesores Portillo y Ortiz de Orruño, señalan que: “La «unanimidad» de la sociedad vasca en torno a las instituciones forales, que no había existido en el primer tercio de la centuria, no sólo explica la enorme frustración generada por la ley del 76. También fue la causa de la posterior concesión de un régimen particular, concertado por R.D. de 28 de febrero de 1878. El régimen concertado, tardía reparación ideada por Cánovas para congraciarse con un pueblo que veía amenazada su identidad y violentadas sus más profundas convicciones, suponía un implícito reconocimiento de la personalidad histórica vasca”.[7]

Nos centramos ahora, en el seno del Régimen económico reparatorio ideado por Cánovas para tratar de dotar de cierta especialidad al sistema contributivo de las provincias vascongadas, en el estudio de la norma que pone punto y final a nuestro análisis. Este Real decreto de 28 de Febrero de 1878, fijando los cupos de contribuciones que las Provincias Vascongadas han de satisfacer al Tesoro en cada uno de los ocho años económicos que empezarán a contarse desde 1º del próximo mes de Julio y dictando otras varias disposiciones sobre la materia[8], es el broche de contribución económica que certifica al esfuerzo de integración constitucional, y extensión administrativa estatal que hemos visto desarrollado con mayor o menor acierto en esta serie de artículos.

Comienza el Profesor Clavero,[9] señalando que este concierto o equiparación fiscal ha de ser material, pero no necesariamente formal, bastando con que económicamente contribuyan Vizcaya, Álava y Guipúzcoa en la debida proporción. Se ha procedido por ello, a la fijación de un cupo alzado, y también mediante negociaciones y acuerdos:

Aceptando (las provincias vascongadas) un encabezamiento general por tiempo determinado, que el Gobierno les propuso, tomando por base datos y antecedentes de otras provincias, que a no dudarlo se hallan en iguales condiciones o parecidas que las de que se trata por su producción y su riqueza.

En sustancia también se trata de que las diputaciones provinciales vascas no vengan definitivamente al régimen común en cuanto a sus competencias, reteniendo las pertinentes a recaudación y gestión financieras, y aun a determinación de los propios conceptos impositivos conforme a sus prácticas tradicionales. Estando esto fundamentado además en que como podemos extraer del propio texto normativo, la administración central, inhibida hasta ahora de estos territorios, se confiesa incapaz de hacerse en ellos directamente cargo de estas funciones[10]:

No será la misma la forma de exacción de las contribuciones, rentas e impuestos en estas provincias que en las demás del Reino, pues, autorizado el Gobierno por la ley de 21 de julio para introducir en este punto las modificaciones que estuviesen más en armonía con los hábitos del país, no ha tenido sólo presente las conveniencias de éste y lo difícil y arriesgado que es prescindir de un modo violento de instituciones seculares, encarnadas, por así decirlo, en cada uno de los vascongados, y que constituyen su manera de ser social, política, y económica, sino también que, alejada la Administración como ha estado de aquellas comarcas, adonde su acción nunca se dejó sentir, carecía de antecedentes y noticias, de toda suerte indispensable para que la equidad y la justicia, base de toda tributación aceptable, brillasen en sus disposiciones.

Como podemos fácilmente observar, esta normativa de desarrollo de la ley de 1876, fuerza el sentido de la misma por medio del recurso a la formalidad especial de gestión de los territorios. No terminan aquí las distinciones en materia contributiva. Añade el profesor Clavero, que se recuerde que se arbitraban en la ley de 1876 exenciones fiscales transitorias por el plazo máximo de un decenio, en beneficio de aquellos que a determinación del gobierno, se hubieran distinguido en zona vasca por su apoyo a la causa constitucional o por sus sacrificios; pues bien, esto ahora se aplica de modo finalmente que permita una más general minoración de la propia contribución vasca:

Pero apareciendo evidente que las Cortes quisieron conceder un merecido beneficio a los que de una u otra manera defendieron los derechos legítimos de la Nación y de Vuestra Majestad, el Gobierno no ha vacilado en procurar la solución más conforme con esta doctrina, y más en armonía al propio tiempo con los deseos manifestados por los representantes de las tres provincias que conocedores de las circunstancias de cada localidad, y convencidos de la inconveniencia y hasta imposibilidad de plantear hoy allí las contribuciones territorial e industrial en el modo y forma que se hallan establecidas en el resto de España, han preferido que aquel beneficio, sin aumentar la cuantía se extienda a más personas de las a que en otro caso correspondiera.

Ha sido pues preciso apreciar de la manera posible las pérdidas que han experimentado la propiedad, la industria y el comercio de las tres provincias, durante la pasada guerra civil, y fijar en su consecuencia un tanto por ciento alzado en cada una, como deducción que ha de hacerse de la cantidad que se les señala en equivalencia de las contribuciones territorial e industrial, en el periodo de ocho años que abraza el encabezamiento, periodo que está dentro del máximum y el mínimum que, para conceder la exención de tributos, fijó la ley de 21 de julio.

Culminamos la cuestión tras el profesor Clavero, señalando que de la forma que hemos contemplado, pueden casarse las solemnes proclamaciones de culminación de la unidad constitucional mediante el concierto fiscal y la evidencia que habría de ser patente de que ésta ni materialmente de lejos se alcanzaba.[11]

Es con esta última muestra de resistencia por parte de las instituciones vascas, y la incapacidad del gobierno central camuflada mediante fórmulas normativas como las que hemos analizado, como decidimos poner punto y final a este examen de la Cuestión Foral en las Provincias Vascongadas a propósito de las Guerras Carlistas. Utilizamos esta última reflexión porque entendemos nos sirve de fiel resumen a lo que a grandes rasgos hemos podido aprehender en los artículos que nos han ocupado en esta labor. La Cuestión Foral que hemos tenido la oportunidad de repasar nos ha resultado un continuo ejemplo de luchas y disputas por el control de unos territorios ricos en el principio de nuestra exposición por su buena posición comercial, y por sus explotaciones naturales, agrícolas y ganaderas, y aún mejor dotados económicamente en el punto que ponemos fin al análisis, dado que tras la Revolución Industrial, son estos territorios los que se sitúan a la cabeza del desarrollo industrial del país.

Dejando atrás los fundamentos económicos, que por otro lado, podemos encontrar detrás de todos y cada uno de los conflictos que hayan podido asolar la historia mundial, nos ha llamado la atención el componente de constante reivindicación cultural y normativa que hemos observado siempre presente en la sociedad vasca en el estudio de la Cuestión[12]. Intentaremos clarificar esta reflexión: La realidad foral ha existido en cada uno de los territorios medievales, propios del Antiguo Régimen, que han ido conformando los distintos Reinos que finalmente confluyeron en el Estado liberal español del siglo XIX que hemos estudiado. Lo que a nuestro humilde juicio distingue a los fueros vascongados de los muchos otros que componían los territorios de la península ibérica, es la intransigencia, para bien o para mal, la defensa de lo establecido por costumbre y cultura, lo que caracteriza a los fueros vascos, y permite la evolución de la foralidad al foralismo.

La realidad foral implicaba sumisión de la sociedad a tradiciones por encima de la posibilidad de modernización y adaptación que los principios constitucionales aportan a esta misma sociedad, que es dueña de su sino, siendo esta la base de los procesos constituyentes. Como indica el Profesor Clavero, la idea de fuero es totalmente contraria en su origen a los principios constitucionales, y es en este progresivo enfrentamiento entre realidad constitucional y foral, cuando se va produciendo la desaparición de los fueros de todos los territorios, menos de los Vascongados, y Navarra. Es en la lucha por la homogeneización del incipiente Estado Constitucional donde se produce el paso de foralidad a foralismo.[13]

El proceso de introducción de una realidad como es la foral a priori incompatible, en una realidad más omnicomprensiva como es la constitucional, genera necesariamente fricciones y disfuncionalidades, y al estudio de estas hemos dedicado la presente serie de artículos, puesto que a grandes rasgos así es como entendemos la cuestión foral.

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Referencias:

[1] ORTIZ DE ORRUÑO Y PORTILLO, El Régimen Foral en el Siglo XIX: Las Juntas Generales de Álava entre 1800 y 1877. Passim.

[2] FERNÁNDEZ Y SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo XIX. (Instituto de Estudios Administrativos, Madrid), 1977. Pg 955.

[3] FERNÁNDEZ Y SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo XIX. (Instituto de Estudios Administrativos, Madrid), 1977. Pg 956.

[4] AYERBE IRÍBAR, Ivs Fvgit, 15, 2007-2008, pp. 303-337. Las Juntas Generales Vascas. En defensa de la Foralidad y de los derechos históricos. Pg 315.

[5] ORTIZ DE ORRUÑO Y PORTILLO, El Régimen Foral en el Siglo XIX: Las Juntas Generales de Álava entre 1800 y 1877. Passim.

[6] RICO LINAGE, Lecciones de Historia del Derecho Constitucional: La Constitución de 1876. (Minerva, Sevilla, 2010) Pg 141.

[7] ORTIZ DE ORRUÑO Y PORTILLO, El Régimen Foral en el Siglo XIX: Las Juntas Generales de Álava entre 1800 y 1877. Passim.

[8] FERNÁNDEZ Y SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo XIX. (Instituto de Estudios Administrativos, Madrid), 1977. Pg 962.

[9] CLAVERO, Fueros vascos. Historia en tiempo de Constitución. (Ariel, Barcelona), 1985. Pg 38.

[10] CLAVERO, Fueros vascos. Historia en tiempo de Constitución. (Ariel, Barcelona), 1985. Pg 39.

[11] CLAVERO, Fueros vascos. Historia en tiempo de Constitución. (Ariel, Barcelona), 1985. Pg 40.

[12] FERNÁNDEZ, Los Derechos Históricos de los Territorios Forales. (CIVITAS, Madrid), 1985. Passim.

[13] CLAVERO, Fueros vascos. Historia en tiempo de Constitución. (Ariel, Barcelona), 1985. Pgs 74, 75 y 76.

Antonio Luque Reina

Sevilla, España. Graduado en Derecho por la Universidad de Sevilla. Cursando Máster en Derecho Constitucional en la misma Universidad. Alumno interno del área de Historia del Derecho y de las Instituciones del Departamento de Ciencias Jurídicas Básicas de la US. Me interesa tanto el presente que me afano en estudiar el pasado.

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