El cierre autonómico: lucha por el poder y regeneración democrática

CATALUNYA ALCALDES VARAS ANTE MAS

Por Rubén Pérez Trujillano

Lo que se conoce como Estado de las autonomías o Estado autonómico es consecuencia de la combinación del principio dispositivo (la autonomía es un derecho facultativo) y de buenas dosis de apertura o indefinición constitucional. Razones de distinta índole aconsejaron no concretar en la Carta Magna una forma de Estado. Así las cosas, han sido las circunstancias las que han ido perfilando la constitución territorial de España, desarrollando el modelo de descentralización política.

En primer lugar, puede señalarse un cierre progresivo fruto de la cultura política de pactos bipartidista (pactos UCD-PSOE en 1981 y PSOE-PP en 1992). Esto cuajó en los primeros Estatutos de Autonomía y en sendas leyes de delegación de competencias desde el Estado central a algunas regiones. Pero, en segundo término, se produce un cierre categórico y acelerado de la constitución territorial como resultado de la confrontación bipartidista PP-PSOE. En un ambiente de crispación y judicialización de la política, el campo de batalla pasa a ser el Tribunal Constitucional, cuyo prestigio y legitimidad se va desgastando a la par que las relaciones entre los dos partidos mayoritarios. En el interregno entre unas mutaciones constitucionales y otras se halla la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) de 1982, la cual, conectada con el golpe de Estado del año anterior, pretendió dar un giro centralista al Estado autonómico. Finalmente, la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 76/1983 declaró nulos por inconstitucionales gran parte de los artículos de dicha ley, confirmando el carácter abierto del modelo de organización territorial y primando las prácticas parlamentarias para lo tocante a su precisión.

No puede entenderse la deriva independentista de algunas sociedades y aun de ciertas instituciones autonómicas sin atender a las reformas de los Estatutos de Autonomía operadas desde 2006. Más aún: sin examinar la intervención del Tribunal Constitucional en tanto intérprete supremo de la norma fundamental. Los nuevos Estatutos bascularon hacia la federalización del Estado autonómico con base en el principio democrático anejo a los mecanismos de reforma estatutaria de los Estatutos de las nacionalidades que accedieron a la autonomía por la vía rápida (Andalucía, Cataluña, Euskadi y Galicia). En este punto, expondré mi interpretación del proceso de cierre del Estado de las Autonomías, a modo de apuntes para la reflexión y el debate.

Los Estatutos de nueva generación (2006-2007) nacen de una interpretación flexible del art. 147.2 de la Constitución española (CE), que pasa a entenderse como mínimo normativo mejorable. De este modo, el Estatuto de Autonomía puede contener no sólo la organización institucional y las competencias de la comunidad autónoma, sino también una carta de derechos. Por tanto, se refuerza el rango constitucional del Estatuto: materialmente no sólo tiene parte orgánica sino también dogmática; formalmente, se aprueba en referéndum vinculante por el cuerpo electoral, al menos en aquellas nacionalidades que accedieron a la autonomía política por alguna de las vías rápidas. Esto tiene su impacto, por ejemplo, en el título I del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007: hay enunciados de derechos y hay garantías de los mismos (arts. 12-41). Que autonomía (institucional) sin derechos (individuales y colectivos) no es nada está claro en Andalucía: los estudios sociológicos del período de transición corroboran que el sentimiento y la conciencia andalucistas adoptaron la forma de “autonomismo” más que de nacionalismo o regionalismo al uso. El Estado de las Autonomías, desde el prisma del ciclo de movilización popular que llevó del 4 de diciembre de 1977 al 28 de febrero de 1980, no entra dentro de la lógica del principio de Estado de derecho. La conquista de la autonomía ansiaba construir un Estado de los derechos. Se hallaba en la senda del Estado social.

La verdadera discordia entre Estado español y Generalitat de Catalunya tiene que ver con la cuestión de los derechos. La autonomía es el derecho a tener poder y, por supuesto, el derecho a tener derechos. Sólo quien tiene poder, proclama y establece derechos. Aparece entonces la lucha por el reconocimiento: Cataluña no tiene derechos porque no se le reconoce tal poder. Y así es: la STC 247/2007 (disputa entre Aragón y Valencia por la reforma del Estatuto de la segunda en relación al abastecimiento de agua, ver fundamento jurídico 15) y la STC 31/2010 (caso Estatuto de Cataluña, ver fundamentos jurídicos 16-18) convergen en una nueva doctrina que no sólo corta el paso al prurito federal, sino que repliega el modelo autonómico.

Esta exégesis retardataria, recentralizadora, se ve reforzada por pronunciamientos que afectan directamente a la Comunidad Autónoma Andaluza. Entre ellos: la STC 30/2011 (sobre la titularidad de la competencia sobre el río Guadalquivir –de singular relevancia simbólica para Andalucía, pero no menos desde el punto de vista de los recursos naturales y económicos–, que se sitúa en manos del Estado central tras esta resolución y otras del Tribunal Supremo) y la STC 93/2015 (sobre la malograda Ley andaluza de función social de la vivienda, ver especialmente fundamentos jurídicos 12 y 14-17). En resumen, lo que hace el Tribunal Constitucional es dictar que los Estatutos pueden contener derechos (los derechos de reformulación o selección del Derecho interno constitucional o internacional), pero con límites: ciertos derechos nunca podrán ser regulados en dichos Estatutos. Su eficacia jurídica ha de ser, pues, la de un mandato al legislador. Por consiguiente, los derechos estrictamente estatutarios son una especie de principios rectores, al estilo de los reconocidos por la Constitución española en el capítulo 3º del título I (“De los principios rectores de la política social y económica”), entre los que se encuentran los disputados derechos económicos, sociales y culturales. En mi opinión, el Tribunal Constitucional viene a afirmar que los Estatutos pueden contener derechos porque no son derechos, aunque se les bautice como tales creando un espejismo político-ideológico.

Según el Tribunal Constitucional, hay unos derechos que sí se pueden incluir y otros derechos que no se pueden incluir. Así las cosas, los derechos fundamentales (arts. 14-38 CE) serían inequívocamente indisponibles: hay una “intangibilidad competencial” (SSTC 25/1981, 31/2010…). Por otro lado, los derechos constitucionales siquiera pueden quedar afectados (SSTC 111/1983, 60/1986, 182/1997, 137/2003, 108/2004, 329/2005…). Se considera que el Estatuto no es una norma idónea para declarar ni desarrollar derechos fundamentales; se la concibe como simple norma institucional de cabecera para la comunidad autónoma. A lo sumo, el Estatuto puede transcribir derechos fundamentales y constitucionales, lo que sin duda apela a una técnica legislativa defectuosa.

Sin embargo, se admiten preceptos estatutarios que no se limiten a transcribir el enunciado constitucional, siempre que: a) guarde relación con una competencia autonómica, y b) se especifique una facultad o dimensión del derecho implícitamente reconocida en la CE o deducida de la jurisprudencia constitucional. A mi modo de ver, de esta forma el Tribunal Constitucional asienta dos tesis. La primera es que el Estatuto de Autonomía es distinto de una ley orgánica, pese a su tramitación y aprobación como tal en las Cortes Generales (art. 81 CE). La segunda es que el Estatuto es de inferior rango normativo que la ley orgánica. Atrás queda la hipótesis del rango constitucional o cuasi constitucional del Estatuto como norma a caballo entre la ley orgánica y la Constitución, que es Constitución por su pertenencia al bloque de constitucionalidad.

Las consecuencias de este cambio de parecer respecto a la posición constitucional del Estatuto de Autonomía son enormes. La exigencia de previa interpositio legislatoris para la eficacia y la exigibilidad judicial de los derechos estatutarios (cuya naturaleza conceptual ya está mermada), niega la existencia de poder estatuyente y de poder constituyente derivado alguno. Sólo importa, hasta cierto punto, el poder legislativo ordinario de la comunidad autónoma. Esta tesis se sustenta sobre un presunto principio de reserva de ley autonómica creado automáticamente como anticuerpo en el momento en que algunas comunidades (Cataluña y Andalucía) han intentado desarrollar los derechos sociales, económicos, culturales y políticos vía su norma de cabecera, que ya por eso dejaría de ser meramente institucional para dotarse de mayor rango constitucional. Presupone que el Estatuto sólo otorga legitimidad formal (no sustancial-derechos) a la fundación de la comunidad autónoma. Pero, ¿cómo desarrollar principios rectores con más principios rectores? El Tribunal-pretor Constitucional ha laminado la propia Constitución al golpear al corazón del Estatuto. Ha condenado a los principios rectores. Al mutar la constitución territorial ha congelado la constitución social. Ha acabado con el poder estatuyente y se ha instituido como poder constituido-constituyente. Ha asumido el rol de “pretor de la Constitución”, como ha afirmado Aparicio (2011), o más bien el de un auténtico legionario de la Constitución, a la que ha rehecho a espaldas de una de sus normas derivadas de mayor legitimidad democrática: los Estatutos de Autonomía.

Porque negar la capacidad de poder constituyente es negar la existencia de las nacionalidades reconocidas en el art. 2 CE. En suma, el Tribunal Constitucional ha rebajado, por un lado, el rango normativo de los derechos sociales (pretendidos por un legislador cualificado como el estatuyente y el orgánico al paso del Estatuto por las Cortes Generales). Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha considerado que dichos derechos estatutarios sólo son principios para dejar margen de actuación y libertad al legislador. Pero siendo sólo principios rectores, lo que se consigue es vincular al legislador autonómico a la CE, no a su Estatuto.

Condicionar la eficacia de la “norma institucional básica” de la comunidad autónoma (como el art. 147.1 CE define a los Estatutos) a la ley autonómica supone eliminar el Estatuto del circuito jurídico, dejarlo en suspenso, ponerlo entre paréntesis. En cualquier caso, entraña la expulsión del Estatuto en sentido material del bloque de constitucionalidad, así como ponerlo por debajo de la ley ordinaria. Mutación constitucional de tal magnitud sugiere la idea de golpe de Estado, es decir, la transformación de la estructura de poder del Estado por algún poder constituido que se sirve de su autoridad para efectuar un cambio para el que carece de legitimación constitucional (Melotti, 1971: 20-22). La Constitución de 1978 deja abierta la constitución territorial para que las nacionalidades y regiones la vayan cerrando, desde abajo, a través de sus Estatutos. Por el contrario, el Tribunal Constitucional ha asumido dicho rol. Y al hacerlo, ha violado principios consagrados como estructurales por los arts. 1.1. y 2 CE: inmediatamente el principio de Estado autonómico (STC 32/1981), en estrecha conexión con otros principios vulnerados de manera mediata, como el de Estado social y el de Estado democrático. Dichos principios, así como el principio de Estado de derecho, son intangibles, por lo que sólo admiten alteración merced al procedimiento agravado de reforma constitucional, con enormes consensos parlamentarios (art. 168 CE). Su alteración restrictiva está vedada a cualquier órgano constitucional. En otras palabras, la conculcación del Estado autonómico implica triturar tanto un principio estructural de la Constitución española como un derecho colectivo correspondiente a las nacionalidades y regiones, expresado democráticamente en sus Estatutos de Autonomía.

En conclusión, la desconstitucionalización neoliberal-neocentralista pone al desnudo que pérdida de autonomía es igual a pérdida de competencias y de derechos. Una pérdida de reconocimiento y de poder que remite a la problemática acerca del fundamento democrático del Estado español. Los últimos años han puesto de manifiesto la necesidad de una deliberación pública que acompañe la participación ciudadana en la definición del modelo territorial y social. La segunda transición no puede ignorar el binomio territorial/social (o plurinacional/social) si se aspira a una solución constitucional de signo democrático.

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Bibliografía

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Rubén Pérez Trujillano

San Roque, Andalucía. Licenciado en Derecho por la Universidad de Granada y Máster de Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla. Personal Investigador en Formación del Área de Historia del Derecho y de las Instituciones del Departamento de Ciencias Jurídicas Básicas. Ámbitos de interés: constitucionalismo, republicanismo, nacionalismo, postcolonialidad, justicia social, género...

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