El concepto de comunidades y regiones en el marco constitucional belga

Comunidades_lingüísticas_de_Bélgica (1)

Por Carlos Carnero Jiménez

Si quisiéramos analizar muchos de los modelos territoriales que actualmente son la base de los Estados más descentralizados en el mundo, nos encontraríamos con una disparidad de denominaciones de las entidades subestatales que los componen. Mientras que algunos países han adoptado el nombre de Estados para sus entes subnacionales como pueden ser Brasil, México o Estados Unidos, otros países de gran tradición federal como Canadá o Argentina han decidido denominar a sus subdivisiones territoriales como provincias. Si nos fuésemos al continente europeo, nos encontramos con la figura de los Länder en Alemania y Austria, como otra de las denominaciones más arraigadas dentro los sistemas constitucionales de naciones federales.

Además de las denominaciones de los países federales citados anteriormente, sin salirnos de la Unión Europea, observamos también el ejemplo de Bélgica, un singular caso donde un país federal reconoce constitucionalmente como entidades subestatales a Comunidades y Regiones, es decir, debajo del poder central existen dos entes a las que se les ha ido atribuyendo competencias a través de un complejo y largo proceso, ostentando diferentes poderes dentro de un esquema descentralizado, con la peculiaridad de que no hay una jerarquía competencial entre ellas.

Este complejo esquema territorial ha intentado dar cabida a la fuerte polarización de sus dos principales comunidades lingüísticas, la francófona y la neerlandesa, siendo este rasgo asimétrico, uno de los principales motivos, por los que hoy Bélgica es un país cuya división territorial contempla una compleja distribución de unidades constituyentes.

Pero el origen de la nación belga, ésta difiere mucho de su actual modelo descentralizado. El primer texto constitucional belga data de 1831 y en dicha norma legal se reconocía constitucionalmente a un Estado unitario que no reflejaba la diversidad lingüística ni la heterogeneidad cultural de su sociedad ni sus comunidades lingüísticas, siendo el francés el idioma oficial de uso preferente por parte de las administraciones, además de ser la lengua elegida para la enseñanza escolar.

No obstante, las reivindicaciones flamencas empezaron a tener cabida a finales del S.XIX, donde se iba reconociendo a la comunidad flamenca el uso de su propia lengua en algunas cuestiones relativas a la administración pública, como la traducción del Moniteur (equivalente al Boletín Oficial del Estado) o la posibilidad de emplear la lengua flamenca en la enseñanza secundaria de los centros educativos de la región.

El debate lingüístico y la fuerte polarización de las dos principales sociedades que habitaban el norte y el sur del país, estuvieron siempre tan presentes, que la necesidad de hacer reformas para poder integrar a la comunidad flamenca era tan evidente que incluso, en 1912 el líder socialdemócrata Jules Destrée, le escribió una carta al Rey de Bélgica donde afirmaba que “en Bélgica sólo hay valones y flamencos, no belgas”. Después de la Primera Guerra Mundial, el establecimiento del sufragio universal propició que diversos diputados procedentes de Flandes reclamasen la oficialidad de su lengua en su territorio ante las Cortes nacionales belgas.

La aceptación de la diversidad cultural y lingüística era un hecho, y en la década de los 60 y los 70, se aprobaron leyes desde el parlamento belga, donde se establecía el carácter preferente de cada lengua mayoritaria en su respectiva región, por lo que se empezó a reconocer la existencia de una serie de regiones y comunidades lingüísticas que integraban el país. Estas nuevas entidades, denominadas Comunidades, consiguieron una autonomía cultural traducida en transferencia de competencias para ir gestionando materias tan importantes como la educación o la cultura. Estas comunidades eran la flamenca , la francófona y la germanófona, una pequeña comunidad de ciudadanos que usaban la lengua alemana y que convivía con los otros dos principales idiomas del país.

La creación de las Regiones llegaría más tarde, impulsada en parte, por los habitantes de Valonia, que veían una oportunidad para poder hacer un blindaje competencial y así frenar las fuertes demandas del nacionalismo flamenco, creándose así una serie de entes territoriales que se ajustasen al espacio geográfico que ocupaban las principales comunidades lingüísticas. Es por ello, que se dibuja un mapa geográfico donde cohabitarán la Región Flamenca, la Región Valona y la Región de Bruselas – Capital.

Tras multitud de reformas legislativas y ajustes constitucionales para poder mejorar la convivencia de las dos grandes comunidades, fue en 1993 cuando el por aquel entonces Primer Ministro belga, Jean Luc Dehaene anunciaría una reforma de Estado para que fuese transformado constitucionalmente en un Estado federal.

Si hoy día analizamos el actual texto constitucional belga nos encontramos en su primer artículo la siguiente redacción en su versión francesa “La Belgique est un Estat fedéral qui se compose des communautés et des régions”. No cabe duda, Bélgica reconoce su federalismo y a las Comunidades y Regiones, como unidades que la componen. Además de ello, el reconocimiento no queda aquí, sino que en sus artículos 2º y 3º cita quienes son esas unidades constituyentes. Por un lado nos cita a la Comunidad francesa, Comunidad flamenca y Comunidad germanófona, y por otro, a la Región valona, flamenca y de Bruselas – Capital.

Como comentábamos anteriormente, el federalismo belga tiene la particularidad de ser un sistema descentralizado donde hay una atribución de competencias exclusivas a sus unidades constituyentes, Comunidades y Regiones, estando ambas en un  nivel de gobierno por debajo del poder central. El equilibrio federal del sistema belga está basado por tanto, en esa atribución exclusiva, donde no existe ningún tipo de área concurrente donde Estado y entidades federadas compartan tareas, es decir, el federalismo belga opta porque todo lo que pueda resolverse en un nivel inferior, no debe ser delegado ni atribuido a un órgano competencial de nivel superior.

El otro gran rasgo del sistema belga es la asimetría lingüística que existe en el mapa geográfico, motivo por el cual, se hace muy difícil la existencia de dos únicos niveles de gobierno: uno central y otro provincial o estatal. A pesar de que las Comunidades y Regiones hayan tratado de superponerse en las distintas áreas geográficas belgas, no ha evitado que existan regiones como Bruselas donde hay una cooficialidad de ambas lenguas, o la existencia de una comunidad alemana integrada en una región que mayoritariamente no usa el alemán como lengua oficial, que han provocado la necesidad de buscar soluciones para la convivencia de las comunidades lingüísticas que habitan en una misma región, que por un lado respeten la pluralidad de las lenguas maternas de sus ciudadanos y que dichos ciudadanos no viesen mermados sus derechos lingüísticos a la hora de acceder a un sistema educativo, según la zona donde viviesen. Es por ello que la cooficialidad de las lenguas se hace imprescindible en poblaciones que están a escasos kilómetros de las divisiones territoriales.

Esta asimetría se ve reflejada en el doble esquema estatal y federal con el desgrane competencia en los artículos 127 y 133 de la Constitución belga donde se nos enumeran las competencias de ambas unidades constituyentes. La creación de una sección especial para poder hacer la distribución competencial, nos hace deducir una atribución de competencias más culturales o de bienestar como la educación sanidad, o asistencia social (con ciertas excepciones) a favor de las Comunidades y las competencias destinadas a la economía, agricultura o medio ambiente a favor de las Regiones. No obstante, el federalismo belga y el sistema competencial ha seguido en constante evolución, y en la región flamenca, de un marcado corte nacionalista, los órganos de la Comunidad y la Región han intentado siempre fusionarse, para crear un único órgano de gobierno para Flandes.

Todo ello sin perjuicio del poder central que asumirá todas aquellas competencias que no estaban atribuidas a las Comunidades o Regiones, algunas de esas competencias, como poder legislar en materia monetaria, defensa nacional, justicia, y la facultad de legislar en aquellas poblaciones fronterizas de Bruselas o la defensa del alemán por parte de la comunidad germanófona, estableciéndose así una excepción a lo dispuesto por las otras comunidades o regiones.

Además de ello, la importancia de las Comunidades y Regiones la vamos a encontrar reflejada en el artículo 167 de la Constitución belga, ya que, el Estado también transfiere competencias en política exterior a sus Comunidades y Regiones, encontrándonos en el Consejo de Ministros de la Unión Europea, a representantes de los gobiernos de los territorios donde se debatan temas que les afecten, es decir, cuando Bélgica va a debatir un asunto de pesca en el foro de la Unión Europea, nos podemos encontrar a un “ministro” de una determinada región que se vea afectada por ese tema, y en nombre de Bélgica, actuará un miembro que no sea del gobierno estatal.

Volviendo a valorar los rasgos principales del sistema federal belga,  tenemos que destacar que es un federalismo de carácter centrífugo de disociación, ya que el federalismo belga surge para acoger parte de las reivindicaciones de unas identidades culturales que no habían sido reconocidas en el originario Estado unitario belga, que nace a principios del S. XIX hasta evolucionar a un federalismo fuertemente polarizado y bicéfalo culturalmente hablando.

El hecho de que con una superficie de apenas 38.000 km2 , Bélgica haya podido crear un sistema que pueda equilibrar constitucionalmente la diversidad cultural y lingüística de la realidad plural belga, ha convertido a la nación federal belga en un modelo de federalismo asimétrico que tiene como sus principales valedores a sus unidades constituyentes: las Comunidades y Regiones, los cuales han conseguido que tres comunidades lingüísticas hayan podido ver reconocida su diversidad en el texto constitucional belga con las distintas transferencias de competencias a los órganos de esas unidades constituyentes. Todo ello siempre, con el consentimiento de todos sus miembros y tras largos procesos de descentralización que han requerido de varias décadas de acuerdos.

A pesar de ser cuestionado a menudo el complejo sistema político y constitucional belga, debido a su alto grado de asimetría, el federalismo belga ha conseguido superar diversas crisis incluso llegando a dejar al país sin la formación de un gobierno durante 535 días por la falta de acuerdo de sus representantes públicos, abriéndose una gran brecha social y política.

Bélgica hoy posee un modelo federal asimétrico que sigue en constante evolución donde ha podido conjugar diversidad con unidad. La dotación o transferencia de competencia a sujetos territoriales, ha tenido por objeto integrar a las singularidades y hechos diferenciales de dichos sujetos, como pueden ser el reconocimiento de las distintas comunidades lingüísticas, para poder otorgar mayor estabilidad a la federación.

Un modelo asimétrico que  quizás pudiera servir como modelo para otros países asimétricos en vías de federalización como puede ser España, ya que, comparten la cuestión de la diversidad lingüística. Sin entrar en debates políticos, se podría tomar como referencia esa creación de Comunidades y Regiones para transferir ciertas competencias en exclusividad a sujetos que se encargasen de cuestiones como la educación o la cultura por un lado, y pudieran facilitar la convivencia de algunos territorios del Estado donde se habla más de una lengua, o bien buscar alguna alternativa para aquellas materias que a día de hoy siguen siendo concurrentes y que necesariamente tienen que poner de acuerdo a ambos niveles de gobierno del Estado, para la administración y gestión de dicha competencia, puedan ser resueltas a un nivel inferior.

Además de ello, el marco constitucional belga, tras su reforma de 1993, no ha dejado lugar a la indefinición a la hora de identificar a los sujetos que la componen, como en el caso de España, donde se citan “a nacionalidades y regiones” en su texto constitucional de 1978 (artículo 2), siendo el texto constitucional belga, muy claro a la hora de decir quiénes son las unidades constituyentes (Comunidades y Regiones), y citando los nombres de todos, compartiendo rasgos con el federalismo austriaco, donde también se cita en su texto constitucional uno a uno, quienes son sus Länder.

Por todos estos argumentos expuestos, el concepto de Comunidades y Regiones y su encaje en el marco constitucional, han convertido a Bélgica en uno de los modelos de referencia dentro de los sistemas federales, ya que, su constante evolución desde el origen unitario de su Estado hasta el día de hoy, convierten a la nación belga en un caso de federalismo asimétrico único y singular.

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Carlos Carnero Jimenez

España. Graduado en Derecho y Máster en Derecho Constitucional. Ámbitos de interés: Derecho Constitucional.

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