Brexit: Tiempo de cambios e incertidumbres para Europa

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Por Rosa Cornejo Rodríguez

Este 2016 que despediremos en pocos días no ha estado exento de sorpresas en el panorama internacional. Si hacemos balance, nos encontramos ante un absoluto desconcierto respecto al resultado de las encuestas y análisis prospectivos. Así, se han sucedido varios acontecimientos para asombro de politólogos y expertos en relaciones internacionales. En primer lugar, el que será objeto de análisis del presente artículo: el célebre Brexit, a raíz del triunfo del “no” en el referéndum llevado a cabo en Reino Unido el 23 de junio de 2016. En segundo lugar, el rechazo, también por referéndum, del primer Acuerdo de Paz de Colombia, el 2 de octubre 2016. Finalmente, y contra todo pronóstico, el triunfo en las elecciones presidenciales norteamericanas  de Donald Trump, el 8 de noviembre 2016.

También en materia de referéndums, se han ido sucediendo recientemente varios que ponen en jaque a las políticas europeas, como son el griego sobre el rescate, en el que se rechazaron las condiciones del plan de acuerdo conjunto de la Comisión, BCE y el FMI presentado en el Eurogrupo (julio 2015); la consulta en Dinamarca sobre legislación de la UE en cooperación en Justicia y Asuntos Internos, donde se impuso el “no” con un 53.1 % de los votos (diciembre 2015); el referéndum holandés sobre los acuerdos de asociación con Ucrania, en abril 2016, también rechazados, y el referéndum en Hungría sobre refugiados, que suscitó dudas sobre su validez, debido a la alta abstención, el pasado mes de octubre.

Ante este clima de euroescepticismo y con una Unión Europea cada vez más débil, nos topamos con la futura salida de uno de los socios más reticentes a la unión: el Reino Unido.

Como consideraciones previas respecto a Reino Unido, cabe recordar que la política exterior británica se caracterizó tradicionalmente por la doctrina del “espléndido aislamiento”, y desde su entrada en las entonces Comunidades Europeas en 1973,  la percepción de las mismas por parte de los líderes políticos y de la sociedad nunca ha sido muy positiva. Hay que señalar, además, que Reino Unido ha contado con un régimen diferente, fruto de las concesiones de los demás Estados miembros (no forma parte de la eurozona ni del espacio Schengen, se rige por un Protocolo específico en la Carta de Derechos Fundamentales y goza del llamado “cheque británico” desde Margaret Thatcher, en 1984.

Por su parte, la Unión Europea ha sido el resultado de una larga y fructífera evolución, que partió de un modelo económico, alcanzando una verdadera integración y ampliación de políticas, con el paso de las Comunidades Europeas a la actual Unión Europea tras el Tratado de Lisboa. Sin embargo, hasta el más europeísta no puede negar que nos encontramos en un momento de crisis múltiple: crisis del modelo (con efectos en otros modelos regionales), crisis de la eurozona y del euro, la mal llamada crisis de los refugiados, crisis social y demográfica y una pérdida de su posición predominante a escala internacional (en parte debido al surgimiento de otras potencias).

Se plantea así un punto de inflexión crucial para ambas partes que se ha desatado con la sucesión de los siguientes hechos: las elecciones nacionales al Parlamento de 7 mayo de 2015 dieron como ganador a David Cameron, quien presentó el European Union Referendum Act 2015 el 28 de ese mismo mes. Ya en febrero del año corriente se presentó el Primer Informe del gobierno británico ante el Parlamento, titulado “The process for withdrawing from the European Union”, en el cual se señalaba que, en caso de llevar a cabo el proceso de retirada de la Unión por parte de Reino Unido, se abriría un “período incierto, de duración desconocida y resultado impredecible”.

A ello respondieron los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en sus Conclusiones Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016, en las que se exponen los pasos a seguir dependiendo del resultado del referéndum, y califica esta decisión de “jurídicamente vinculante”. A ello siguió un segundo informe gobierno británico ante el Parlamento (Alternatives to membership: possible models for the United Kingdom outside the European Union), en marzo. Finalmente, el 23 de junio, se celebra el referéndum, en el que gana el NO con el 51.9 % de los votos. Hay que destacar que se trata de un referéndum no vinculante, pero con importantes implicaciones políticas. Como consecuencia inmediata, se produjo la dimisión de Cameron (que fue anunciada al día siguiente del referéndum y efectiva el 13 de julio) y comienza el gobierno Theresa May, quien declara que quiere iniciar el Brexit en marzo de 2017.

Nos encontramos, por tanto, con el hecho de que no había un auténtico plan en caso de que triunfara el Brexit, en parte motivado por el planteamiento erróneo de algunos partidarios del Brexit. Éstos sostenían que la victoria del Leave supondría un punto de partida ventajoso para unas nuevas negociaciones, tras las cuales se convocaría un segundo referéndum, esta vez, a favor del Remain. Este planteamiento se asienta sobre dos precedentes que no son tales, como son el voto negativo inicial Dinamarca al TUE de Maastricht en 1992 y el voto negativo de  Irlanda al Tratado de Lisboa de 2009. Ello se debe, como señala Ignacio Molina, a un doble mal uso de precedentes. En primer lugar, estos supuestos se enmarcan en un proceso de reforma que requiere ratificación unánime de todos los Estados, lo cual no se da en el caso del Brexit. En segundo lugar, en ambos casos nos encontramos con un referéndum fallido seguido de unas concesiones que fueron aceptadas. Sin embargo, en el caso del Brexit, entiende el investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor universitario, que se produjo una previa expresión de voluntad democrática anterior al referéndum: la manifestada en las elecciones de mayo de 2015, y que la decisión del  Consejo Europeo de 19 de febrero fue la oferta final.

Así las cosas, en términos jurídicos, nos encontramos ante diversas problemáticas. Se trata de la primera vez que se plantea una retirada voluntaria de un Estado miembro, ya que la retirada de Groenlandia en 1985 (que no era Estado miembro, sino una región autónoma de Dinamarca) se realizó sin poner en marcha ninguna disposición. En aquella ocasión se tuvieron que negociar las condiciones y modificar formalmente el tratado. Debe, por tanto, activarse lo dispuesto en el artículo 50 del TUE (el cual es una novedad de la reforma operada por el Tratado de Lisboa).

El artículo 50 dispone lo siguiente:

  • Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
  • Debe notificarse al Consejo Europeo.
  • Ha de negociarse un acuerdo de retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión (siguiendo lo dispuesto en el artículo 218.3 del TFUE, relativo a los acuerdos con terceros Estados). El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
  • Se produce el cese de la aplicación de los Tratados con ese Estado a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.
  • El miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten (como ha ocurrido en Bratislava, el 16 de septiembre)
  • La mayoría cualificada por la que pronuncia el Consejo (previa aprobación del Parlamento Europeo) es la contemplada en el art. 238.3. b) del TFUE (es decir, se trata de una mayoría súper cualificada, pues ha de contar con un mínimo un 72% de los miembros del Consejo que reúnan el 65% de la población de dichos EE)
  • Finalmente, si solicita de nuevo la adhesión, ha de ponerse en marcha el procedimiento del artículo 49 (procedimiento para ingreso de nuevo EM).

Por tanto, ha de concluirse que no hay precedentes ni predeterminación en la salida ni en el nuevo vínculo con la UE, y han de llevarse a cabo tres tipos de negociaciones: a) la referente a la salida; b) la que establece un nuevo marco de relación UE-RU y c) las que ha de realizar Reino Unido para establecer nuevos acuerdos con terceros Estados.

En cuanto a la salida de Reino Unido y a su nueva relación con la Unión, hemos de contemplar diversos posibles escenarios (que se han simplificado con la fórmula del soft o hard Brexit).

El primer escenario que hemos de descartar es que se plantee segunda oferta por Bruselas para un segundo referéndum, principalmente por el riesgo de  un efecto contagio. Por otro lado, si las negociaciones quedan estancadas y no hay acuerdo ni prórroga en el plazo de dos años, dejan de aplicarse los tratados y Reino Unido se convierte en tercer Estado. Ello provocaría efectos muy negativos para ambas partes. La posibilidad de un modelo nuevo también es poco probable, ya que sería extremadamente complejo y largo. La siguiente posibilidad, el modelo suizo, no daría acceso completo a servicios, incluyendo mercados financieros, ni a acuerdos de libre comercio. También sería dudoso el establecimiento de una unión aduanera como con Turquía. Finalmente, la propuesta más probable es la de un modelo Noruega o Noruega Plus. Según el mismo, Reino Unido no continuaría en el Mercado interior o Mercado Único Europeo pero sí pertenecería al Espacio Económico Europeo (el cual incluye legislación de derecho de trabajadores, libertad de circulación-unas de las razones en contra del Remain-, si bien pueden limitarse. Por lo tanto, Reino Unido seguiría estando sujeto a normas europeas, aunque sin participar en el proceso decisorio y, además, como miembro del EEE, debería participar en el Mecanismo Financiero (art. 116 Tratado EEE). Este modelo podría emplearse de forma provisional mientras se negocian acuerdos particulares.

Tras haber definido los diferentes supuestos, enumeraremos las consecuencias del Brexit para el Reino Unido. De las dos partes implicadas, es quien tiene más que perder. Asimismo, hay que señalar que se da un saldo positivo de los flujos de nacionales de este país en los Estados de la Unión (es decir, hay más ciudadanos británicos viviendo en el continente europeo que viceversa).

En cuanto a sus futuras relaciones con terceros Estados, requerirán la negociación de acuerdos bilaterales. Probablemente éstos querrán esperar a conocer el marco de las relaciones entre la UE y el Reino Unido, lo cual pondrá a este último en una situación desventajosa, teniendo en cuenta, además, que algunos países, como la India, ya han manifestado su descontento con el Brexit.

Respecto a las consecuencias económicas, deben destacarse las siguientes: posible pérdida de peso de la City en los mercados financieros, dificultades de acceso al mercado de la UE y de terceros Estados, caída de la libra, pérdida de trabajadores no nacionales altamente cualificados y pérdida fondos europeos.

En lo referente a Seguridad y Justicia, Reino Unido ha defendido el concepto duro de seguridad, la cooperación intergubernamental (como pueda ser el caso de la cooperación con Francia -Saint Malo, 1998, Lancaster House 2010-) y una visión atlantista, con predominancia de la OTAN y Estados Unidos, y, por tanto, con una mayor implicación de este país en la OTAN que en la política de defensa de la UE (tanto en dotación presupuestaria como de efectivos), tal como puso de manifiesto la Revisión Estratégica de Reino Unido de 2015. Sin embargo, todo indica que habrá interés en que ambas partes mantengan en este sentido relaciones de colaboración y asistencia. En todo caso, Reino Unido no podrá aplicar el artículo 222 del TFUE y quedará fuera de la PESC y, por tanto, de la PCSD.

Respecto a las políticas internas del Reino Unido, preocupan especialmente dos temas: la posible independencia de Escocia y las consecuencias del Brexit en la ciudadanía. En cuanto a lo primero, contamos con el antecedente del referéndum de 2014, y tras el resultado a favor del Brexit, las autoridades escocesas anunciaron que pretenden mantenerse en la UE. En lo que concierne a la ciudadanía, una de las cuestiones más relevantes es si existen derechos adquiridos de los ciudadanos de Reino Unido en otros Estados de la UE.Probablemente, señalan los expertos, deba añadirse una cláusula específica. El día 9 de diciembre se propuso una opción de opt-in para los ciudadanos británicos de forma individual por parte de los negociadores de la UE. Otra de las cuestiones, que se han ido manifestado estos días, son las consecuencias sociales y de convivencia que ya están afectando a ciudadanos europeos que se encuentran en Reino Unido, fomentadas por prejuicios e informaciones erróneas y que pueden examinarse en alguno de los artículos que citamos en las referencias.

Pasaremos a continuación a analizar someramente las consecuencias de la salida de Reino Unido para la UE.

En lo referente a las consecuencias políticas, nos enfrentamos ante el riesgo de desmembramiento de la Unión, que puede también repercutir en el interior de los Estados miembros, así como el crecimiento del euroescepticismo (Front National, AfD, Syriza), si bien habría que plantearse si no nos encontramos ante una oportunidad para más y mejor Europa. Se produciría también, en términos geopolíticos, una ruptura del equilibrio del eje Londres-París-Berlín y entre países miembros y no miembros de la eurozona. Otra importante implicación es la pérdida de un Estado miembro que goza de la categoría de miembro permanente del Consejo de Seguridad e interlocutor privilegiado con Estados Unidos ( sin embargo, a partir del triunfo de Trump y su postura de repliegue, puede que no tenga una fuerte repercusión). Hay que recordar que se trata de una potencia nuclear, un importante actor diplomático y de la sexta economía mundial (quinta antes de la caída de la libra, como consecuencia del Brexit. Ante tales cambios, Alemania podría tener un rol determinante en el futuro, junto con Francia.

Respecto a terceros Estados, será necesario reforzar lazos.Ello puede verse como una oportunidad para la Unión de salir reforzada como actor global.

En cuanto a las repercusiones económicas, destacan la pérdida de un contribuyente neto al presupuesto de la UE y una repercusión negativa en el PIB de los demás países. Algunos de los países que más pueden sufrir son Holanda y Polonia y el sector más resentido, el automovilístico

En materia de Seguridad y Defensa, nos encontraríamos ante la pérdida de una gran industria militar. Si los Estados miembros lo contemplan como oportunidad, podría gestarse una auténtica Europa de Seguridad y Defensa, tal como plantea la Estrategia Global de la UE. La salida de Reino Unido no parece que vaya a afectar en relación con la OTAN y Francia puede tomar el mando en las operaciones realizadas en este marco. Probablemente la Unión quedará afectada negativamente a corto plazo, aunque quizás saldrá reforzada a largo.

En lo referente al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, parece que continuará la colaboración, pues a ambas partes les interesa. Reino Unido, sin embargo, no seguirá siendo enlace con terceros (Australia, Canadá, EEUU y Nueva Zelanda).

A toda esta confusión se une el hecho de un varapalo al Brexit dentro del propio Reino Unido, mediante la sentencia del Alto Tribunal del 3 de noviembre pasado, según la cual la prerrogativa real no es aplicable en materia de derechos y, por tanto, el Parlamento debe pronunciarse. Esta sentencia ha sentado como un jarro de agua fría al gobierno británico, que planea recurrir. Todo ello supone un posible retraso en la fecha programada para la puesta en marcha del Brexit.

Como conclusiones, nos encontramos ante un panorama de incertidumbre, complejidad y posibilidades de bloqueos en las negociaciones y, desde una perspectiva más general ante los cambios vividos, se nos plantean principalmente las siguientes preguntas: ¿nos hallamos ante una desconexión entre las élites políticas (el establishment) y los votantes? ¿están actuando los líderes nacionales según intereses electorales?¿qué futuro le espera a la Unión y a nuestras sociedades?

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Referencias:

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LLAUDES, S.: Andrea Leadsom: el Brexit y la ventana (que se abre y se cierra)

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Brexit court defeat for UK government

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British workers face worst decade for pay in 70 years

Financial Times, 24 de noviembre 2016

https://www.ft.com/content/d56b46f6­b237­11e6­9c37­5787335499a0

EU negotiators will offer Brits an individual opt-in to remain EU citizens, chief negotiator confirms

The Independent, 9 de diciembre de 2016

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What next after the UK vote to leave the EU?

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EU migrants have no negative effect on UK wages, says LSE

The Guardian, 11 de mayo 2016

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India warns UK immigration policy could wreck trade deal

The Guardian, 6 de noviembre 2016

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What could happen if the article 50 legal challenge is successful?

The Guardian, 22 de octubre de 2016

https://www.theguardian.com/politics/2016/oct/22/what­could­happen­if­the­article­50­legal­challenge­is­successful?CMP=twt_gu

La justicia británica establece que el Parlamento debe aprobar el ‘Brexit’

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STEINBERG, F.: Consecuencias económicas y políticas de un Brexit duro

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MATHIESON, D.: Una relación tormentosa: Reino Unido, Europa y ‘Brexit’

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Rosa Cornejo Rodriguez

Sevilla, España. Licenciada en Derecho por la Universidad de Sevilla. Opositora a Cuerpo Diplomático. Ha realizado cursos de Derecho Internacional Público y Unión Europea (Inter-University Summer School on the European Decision-Making Process por el Institute for European Studies de la Vrije Universiteit de Bruselas y XI Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional).Técnico Superior en Comercio Exterior. Expertía en Operaciones Internacionales Internacionales por la Cámara de Comercio de Sevilla. Ámbitos de interés: Relaciones Internacionales, Derecho Internacional Público, políticas de la Unión Europea, Comercio Exterior

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