El rol de los parlamentos en los sistemas constitucionales comparados: ¿epicentro o declive? – I/II

Por José Antonio Gil Celedonio

Desde que triunfasen las tesis favorables a la idea representativa[1], las instituciones parlamentarias se han hecho consustanciales a la mayoría de los sistemas políticos estatales y, en particular, a todos los sistemas políticos que pueden ser considerados democráticos. Hay un cierto consenso historiográfico en señalar que los Parlamentos fueron, inicialmente, asambleas consultivas, que en absoluto podían compararse a los parlamentos actuales, por los profundos cambios en su composición y funciones. Así, desde la Plena Edad Media, los monarcas convocaban a la jerarquía eclesiástica y a la nobleza, los dos estamentos fundamentales del sistema político del medioevo europeo, para confirmar algunas de sus decisiones y obtener el apoyo económico y militar. Tal era el caso de las Cortes de Aragón, las Cortes de Castilla, el Parlamento inglés o los Estados Generales franceses. Pero a partir del siglo XIII, y sobre todo durante el XIV y XV, en los albores de la Edad Moderna,  estas asambleas tendieron a asumir un papel representativo y a constituirse en celosos guardianes de los privilegios que ostentaban en la esfera política, social y económica los estamentos ya nombrados anteriormente. Esto las conducirá a no contentarse con asesorar, sino a limitar efectivamente la esfera de actuación del monarca: en especial, al imponerle que el Parlamento ratificara formalmente la fijación de nuevos tributos. Una manifestación clara de este fenómeno será la proclamación de la Carta Magna por el Parlamento de Inglaterra, que obligó al Rey Juan a someter, en una época tan temprana como 1215, los impuestos que quisiera recaudar a la conformidad de la Cámara.

Con posterioridad, y con el avance de las teorías absolutistas y la descomposición del sistema feudal, las instituciones parlamentarias irán cayendo en una pérdida progresiva de influencia sobre el monarca, especialmente visible en la plenitud de los siglos XVII y XVIII. Pero si esto es cierto en el desarrollo de los sistemas políticos modernos, a la par se irán generando corrientes intelectuales que defenderán la existencia de límites al poder del Soberano a través de un sistema de separación de funciones que nutrirán el pensamiento político de autores como John Locke (muy influido, decisivamente, por la Gloriosa Revolución que se vivió en Gran Bretaña en 1688, en la cual el Parlamento inglés recuperará potestades perdidas y someterá al Rey al parlamento, que deberá consultar con él su gobierno) o, especialmente, el Barón de Montesquieu. Este último publicará, en 1748, un texto de capital importancia (el traducido como “El Espíritu de las Leyes”) para el desarrollo del parlamentarismo, ya que defenderá una división de poderes en tres ramas, una de las cuales, el poder legislativo, representante de la soberanía nacional y cuya función fundamental sería la de redactar las leyes (abstractas y de aplicación general), se encarnaría en un órgano colegiado y electo por los ciudadanos, el Parlamento. Este modelo iluminará los sistemas políticos surgidos tras las revoluciones liberales acontecidas desde finales del siglo XVIII, y, por tanto, los Parlamentos encontrarán una importancia fundamental como epicentros del sistema político, hasta nuestros días. Así, parlamentarismo y liberalismo irán de la mano durante el siglo XIX, salvando el caso de los Estados Unidos de América, que presentarán desde su inicio un sistema presidencial, de naturaleza casi canónica y que ha servido de inspiración a otros muchos modelos posteriores de igual naturaleza.[2]

En la actualidad, y vista someramente la evolución cronológica hasta llegar a modelos políticos similares a los actuales, las funciones que ostentan los parlamentos son diversas, ya que, frente a las tradicionales de control del Gobierno, de ejercicio (pleno o compartido) del poder legislativo y del poder presupuestario, las instituciones parlamentarias poseen también funciones legitimadoras del sistema político en su conjunto, de representación de minorías y un fuerte papel simbólico[3], además de una fuerte presencia en la vida política y en los medios de comunicación del Estado. No obstante, estas pautas comunes, que pueden observarse desde el Parlamento democrático más representativo del mundo (el parlamento bicameral de la República de la India) hasta las instituciones parlamentarias de los länder alemanes, no pueden hacer olvidar al investigador que, como cualquier institución política, ha sido el sedimento histórico el que ha ido moldeando y haciendo encajar en el conjunto del sistema político cada uno de los parlamentos que pueden ser objeto de estudio, por lo que también, al estudiarlos de acuerdo con los métodos de la ciencia política comparada, serán muchas las características propias de cada parlamento a analizar, que difícilmente tienen sentido si no es en el conjunto en el que se insertan. La importancia de la institución es tal que de su nombre se ha derivado el calificativo de todo grupo de sistemas políticos que presentan elementos comunes. Así, Giovanni Sartori calificará, no en vano, a la noción de sistema parlamentario como “nombre no muy adecuado para varias fórmulas básicamente diferentes”, que interrelaciona de forma muy directa con el modo de elección de los diputados que conforman cada una de las cámaras analizadas, esto es, con el sistema electoral y la magnitud y características de los distritos electorales[4].

Para la adecuada definición teórica que permita una aproximación al sistema parlamentario surgen diferentes problemas de interpretación de acuerdo con diversas fuentes. Así, volviendo a Sartori, la definición del sistema parlamentario viene dada, fundamentalmente, por una exclusión mutua respecto del sistema presidencial por lo que será sistema parlamentario aquel en el que no se den ninguna de las dos condiciones: 1- que el Jefe del Estado (debemos añadir, con verdaderos poderes de indirizzo político) se elija directamente o de forma casi directa por los ciudadanos y 2- que el ejecutivo o el Gobierno no puedan ser desbancados (añadiríamos que por causas estrictamente políticas) por el poder legislativo[5]. De este modo, contrario sensu, y matizando la definición de Sartori, diríamos que el sistema parlamentario se caracteriza, en términos generales, por configurar un sistema institucional en la que ni la principal figura de autoridad política y constitucional es elegida directamente por los ciudadanos ni el Ejecutivo se encuentra separado de forma estanca de la confianza política depositada por éstos en el poder legislativo mediante elecciones periódicas, sea tanto por la existencia obligada de un mecanismo como la investidura o similar, o por la existencia de mociones de censura exclusivamente basadas en motivos políticos. Consideramos importantes estas matizaciones ya que se da la circunstancia de que existen sistemas puramente parlamentarios en los que, por la naturaleza republicana del Estado, no obstante, los ciudades sí eligen directamente al Jefe del Estado (los casos de Austria o Portugal son buenos ejemplos). Además, habría que añadirse que, dado que la definición del parlamentarismo presume la previa existencia de un sistema de separación de poderes, en ningún caso cabría que sistemas que no sean democráticos pudieran ser caracterizados como parlamentarios.

En todo caso, la nota fundamental de estos sistemas es que el poder ejecutivo no se encuentra estrictamente separado del poder legislativo (encarnado en el parlamento constitucional), sino que se hallan sometidos a una relación de confianza de carácter ambivalente, ya que, en términos generales, el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria para que funcione y, por otra, los ejecutivos suelen tener la capacidad de disolver los parlamentos (dentro de una serie de presupuestos constitucionales habilitantes) para convocar elecciones anticipadas. El poder político se comparte, no se divide. De este modo, entre el titular del poder ejecutivo y el titular del poder legislativo se dan una serie de interacciones caracterizadas por la dinámica que transcurre en un segmento entre la cooperación y el conflicto, y que varía notablemente según distintas circunstancias, tales como las atribuciones constitucionales conferidas al Gobierno o el sistema de partidos representados en el Parlamento.

El parlamento, en tanto institución central del sistema político contemporáneo, sea parlamentario, sea presidencial (pero, especialmente, en el primero, como se ha visto) puede configurarse, no obstante, de muy distinta forma. La principal forma de división analítica se da entre aquellos parlamentos que constitucionalmente aparecen configurados como órgano compuesto, formado, a su vez, por dos cámaras distintas, y aquellos en los que el poder legislativo se residencia solamente en una cámara. La tradición británica, que inspiró fuertemente el desarrollo de los sistemas parlamentarios durante el siglo XIX, se ha consolidado como sistema bicameral pero, en cambio, en otras latitudes y culturas políticas podemos encontrar sistemas unicamerales o monocamerales. Así, en el ámbito de la Unión Europea, en la que apenas existen sistemas puramente presidenciales, encontramos que 12 estados que pueden calificarse como democracias parlamentarias presentan configuración bicameral (Austria, Bélgica, República Checa, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, Polonia, Rumanía, Eslovenia, España y el Reino Unida), frente a otros 14 que presentan sistemas unicamerales (Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Portugal, Eslovaquia y Suecia). Francia, sistema caracterizado como semipresidencial por la doctrina, también presenta una estructura bicameral, mientras que Chipre, ejemplo presidencial de la Unión Europea, presenta una estructura monocameral. Fuera del ámbito de la Unión Europea, otros grandes sistemas parlamentarios también se decantan por la estructura bicameral: este sería el caso de Canadá, la India, de Japón, Australia, República Sudafricana, Suiza y, con matices, Noruega. En cambio, pocos sistemas parlamentarios son unicamerales (solamente Nueva Zelanda e Islandia  presentan este esquema). A su vez, en el ámbito de los subsistemas parlamentarios de los estados compuestos, pueden observarse diferencias, en tanto los länder alemanes presentan estructuras unicamerales, mientras que, en Estados Unidos, los parlamentos estatales son bicamerales, con la sola excepción del Estado de Nebraska.

En términos generales, el bicameralismo se ha asociado a, al menos, dos características y circunstancias prexistentes en los Estados a estudiar. En primer lugar, el bicameralismo originario británico, como otros modelos (el constitucionalismo decimonónico español desde el Estatuto de María Cristina de 1834, por ejemplo[6]) del XVIII y XIX, trató de representar una sociedad en la que convivían tendencias sociales y de clase opuestas, mediante la convivencia entre una cámara alta, la Cámara de los Lores (de carácter nobiliario y hereditario) y la Cámara de los Comunes, de elección popular. Aun cuando este tipo de divisiones sociales han sido erradicadas de buena parte de los sistemas políticos y, sin duda, de todos aquellos que son democráticos, la tradición ha hecho que las cámaras altas sigan existiendo. En segundo lugar, la necesidad de acomodar los distintos territorios del Estado, especialmente acuciante a aquellos modelos políticos de estructura federal, ha hecho que conviva una cámara alta, con (supuestas, en ocasiones) vocación de representar las voces territoriales, con una cámara baja, de representación popular[7]. Esto es evidentemente visible en aquellos sistemas políticos de estructura federal, tanto da si son parlamentarios (Alemania, Austria, Bélgica, Australia o la India) como presidenciales (Estados Unidos o Rusia), pero también en sistemas políticos que, sin haber avanzado de forma evidente hacia un modelo de organización territorial de carácter federal, han desarrollado algún tipo de autonomía regional (como los casos de Italia o España). No obstante, aquí surgen dudas, de nuevo, en tanto podemos encontrar ejemplos que impiden llegar a una única consideración con carácter de ley: Portugal, que reconoce un régimen especial de autonomía a las Islas Azores y a las Islas Madeira, presenta un sistema unicameral, mientras que Francia, estado con una estructura del poder considerablemente centralizada, presenta un esquema bicameral.

Estas categorías, como puede observarse, no son estáticas: los países nórdicos del entorno europeo, que, en la actualidad, presentan estructura unicameral reformaron sus constituciones para pasar de un sistema bicameral a un sistema parlamentario con una sola cámara parlamentaria (Dinamarca lo hizo en 1953, mientras que Suecia lo hizo en 1970). Buena parte de los países del este europeo, que se democratizaron a partir de finales de los años ochenta y los años noventa, establecieron un sistema parlamentario unicameral (con las excepciones de República Checa, Rumanía, Polonia y Eslovenia). En otro orden de cosas, la consideración hipotética de los sistemas bicamerales como más representativos e integradores de la población de un país puede justificarse empíricamente al observarse que, en el ámbito de la Unión Europea, nueve de los diez países más poblados presentan un sistema bicameral (la excepción es Grecia, que ocupa el décimo lugar en la lista), mientras que, de los diez menos poblados, ocho presentan sistemas unicamerales (las excepciones son Irlanda y Eslovenia). Lo mismo podría decirse en un ámbito mundial: salvando la República Popular China (que no es un sistema democrático), tanto La India como Estados Unidos, Indonesia, Brasil, Pakistán, Rusia, Nigeria y México presentan sistemas bicamerales (la excepción, en este caso, es Bangladesh).

[1] Véase, a este respecto, Manin, B. (1998), Los principios del Gobierno representativo (pp. 88 y ss). Alianza: Madrid.

[2] Para un desarrollo más pormenorizado de los orígenes y evolución del sistema parlamentario puede acudirse a Sánchez-Roca Ruiz, M. (2003). El parlamento. En A. De Blas, M.J. Rubio y J. de Andrés (dirs.), Teoría del Estado, (pp. 531-562), Madrid: UNED o Caminal, M. (2006) La representación y el Parlamento. En Caminal Badia, M. (edit.), Manual de Ciencia Política (pp. 405-414). Madrid: Tecnos.

[3] No en vano, incluso los sistemas autoritarios y/o no democráticos suelen tener una institución que, siquiera nominalmente, trata de asimilarse a las instituciones parlamentarias de los sistemas políticos democráticos. La Camera dei Fasci e delle Corporazioni de la Italia del régimen de Mussolini, las Cortes franquistas, establecidas mediante la Ley Orgánica de 1942 o la Asamblea Popular Nacional de China serían buenos ejemplos de ello.

[4] Vid. Sartori, G (2003), Ingeniería constitucional comparada (pp. 10-11), tercera edición, México: Fondo de Cultura Económica

[5] Vid. Sartori G., ídem, (pp. 97-99 y 116 y ss).

[6] Vid. Villaroya, Joaquín Tomás (1989), Breve historia del constitucionalismo español, octava edición (pp. 31 y ss), Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

[7] Vid. Fernández Miranda Alonso, F. (1973). Parlamento en J.T. Villarroya (dir.), Derecho Constitucional, Madrid: UNED.

José Antonio Gil Celedonio

Badajoz, España. Licenciado en Historia Contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Diplomacia y Relaciones Internacional (Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación). Estudiante de Derecho (UNED). Pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado por oposición libre. Ámbitos de interés: Administración Pública y Gobierno, Derecho Administrativo, Sistemas políticos comparados, Relaciones Internacionales, Historia del Tiempo Presente. Devorador de kilómetros, libros, videojuegos y series (no necesariamente en ese orden).

1 Comment

  • Responder Febrero 15, 2017

    Diputado De Distrito

    El sistema representativo de una auténtica democracia es el que incluye la figura de #DiputadoDeDistrito en el que cada candidato se tiene que ganar su escaño.
    La actual proporcionalidad del sistema de listas sólo sirve para que los partidos se repartan el Parlamento proporcionalmente a su cuota.
    Saludos
    DdD

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