El rol de los parlamentos en los sistemas constitucionales comparados: ¿epicentro o declive? (II/II)

Por José Antonio Gil Celedonio

Continuación de la primera parte.

 

La relación entre las dos cámaras, en caso de existir, y el reparto de funciones constitucionales entre ambas, han sido también objeto de estudio detallado, puesto que de la forma en que ambas cámaras se relacionan con el poder ejecutivo pueden sacarse una serie de conclusiones que contribuyen a entender el rol parlamentario. En este sentido, nos encontraríamos con un sistema bicameral perfecto o igual si ambas cámaras pueden desplegar el mismo haz de facultades, tanto en sus relaciones políticas con el poder ejecutivo como en el ámbito del procedimiento legislativo. En cambio, en los sistemas bicamerales imperfectos o desiguales se observa que la Constitución coloca a una de las Cámaras (normalmente, la cámara baja o de representación popular) en superioridad de condiciones respecto de la segunda.

Analizando en primer lugar el fenómeno del bicameralismo perfecto, de acuerdo con Pasquino, el Parlamento italiano puede ser considerado como uno de los últimos parlamentos de carácter bicameral en el que ambas cámaras ostentan las mismas potestades, por lo que el apoyo al ejecutivo ha de ser dado por las dos al mismo tiempo y el rol legislativo es igual en ambas[1]. Dada la distinta forma de elección de los 630 diputados de la Cámara Baja y de los 315 senadores de la Cámara Alta (en el primer caso, desde 2015 Italia está dividida en 100 circunscripciones en las que se eligen entre 3 y 9 diputados mediante un sistema de listas desbloqueadas con voto preferencial, mientras que para el Senado la elección está basada en la circunscripción regional, con elección mediante listas con premio a la que sea mayoritaria), es habitual la presencia de mayorías distintas, lo que, unido a un sistema político basado en alianzas más o menos inestables, ha hecho que la mitad de los ejecutivos de los últimos 25 años no haya finalizado los 5 años de legislatura constitucionalmente contemplados. La impronta del Senado en la cultura política italiana se ha hecho sentir fuertemente en los últimos meses, en tanto la el referéndum constitucional promovido por el Primer Ministro Renzi que, entre otros asuntos, trataba de devaluar los poderes del Senado (convirtiendo a Italia en un sistema bicameral imperfecto) ha fracasado.

El caso estadounidense también podría encuadrarse dentro de estos modelos de bicameralismo perfecto, si bien la diferencia fundamental es que, al tratarse de un sistema político presidencial, ninguna de las dos Cámaras pueden “derribar” al poder Ejecutivo puesto que este ha sido elegido elecciones separadas, salvo en el caso en que el Presidente haya incurrido en un delito penal y se proceda a su destitución mediante el procedimiento que conocemos como impeachment[2]. En lo que a desarrollo institucional se trata, durante los años que siguieron a la revolución americana, los founding fathers alcanzaron un punto de acuerdo según el cual la representación popular del pueblo recién emancipado debía compaginarse con una representación de los territorios estatales que formarían la Unión a partir de 1787. Así, al igual que ya vimos en el modelo parlamentario italiano, ambas cámaras son elegidas de distinta manera: la Cámara de Representantes (paradigma de cámara baja) sería una cámara de elección popular, con miembros elegidos por los ciudadanos en distritos uninominales a lo largo de todo el país cada dos años, mientras que el Senado contaría con una representación de dos miembros por cada Estado, elegidos indirectamente primero y directamente desde la ratificación de la XVII Enmienda[3], para un período de seis años (renovable por tercios). La tramitación parlamentaria puede comenzar en cualquiera de las cámaras, y en ambas ha de ser aprobada la norma para poder tener lugar. Por su parte, el grado de institucionalización de dichas cámaras es muy elevado, y cuentan con poderosos comités competentes sobre distintas materias que fiscalizan la actividad del gobierno federal de forma continua (especialmente relevantes son los comités de appropriations de ambas Cámaras, con mucha importancia presupuestaria). No obstante, el prestigio político del Senado y, especialmente, la capacidad internacional en materia de Tratados y la prerrogativa de validar los nombramientos del Gabinete propuestos por el Presidente lo convierte en el único caso en el mundo en el que la cámara alta es más poderosa que la cámara baja[4].

Frente a estos dos modelos, la mayoría de los estados con parlamentos bicamerales han constitucionalizado la desigualdad de funciones entre las dos cámaras que los componen. El modelo inspirador es el modelo Westminster, representado por el Parlamento británico, sistema bicameral en el que, hoy en día, la cámara baja, la Cámara de los Comunes, asume unos poderes que están muy por encima de los de su par, la Cámara de los Lores. Ambas funcionan, no obstante, en un sistema constitucional de carácter consuetudinario, basado en la existencia de tradiciones constitucionales y pautas comunes que han ido perdurando y adaptándose por los cambios en el sistema político-social en su conjunto. La Cámara de los Comunes, que sostiene o derriba al gabinete del Primer Ministro, está compuesta por 650 miembros elegidos en circunscripciones nominales por todo el país, lo que ha generado un sistema en el que, con pocas excepciones, un partido conseguía la mayoría absoluta de escaños para formar gobierno (desde la posguerra, esta norma no se rompió hasta las elecciones parlamentarias de 2010), lo que supone un sistema que, de acuerdo con Norton, promueve un gran control gubernamental del funcionamiento de la institución, y hace que el control de la oposición sea de carácter dialéctico en el seno de los debates parlamentarios, en pleno o en las comisiones, más que a través de pautas de control consociacional[5]. En cuanto a la Cámara de los Lores, que ha perdido su componente nobiliario tras la reforma de 1999, está formada por 788 miembros no electos directamente por la ciudadanía que tienen como función fundamental la de ser depositarios de la facultad de la segunda lectura, esto es, revisar los proyectos remitidos por la Cámara de los Comunes y tratar de enriquecerlos y mejorarlos, sin que, por costumbre (el acuerdo Salisbury-Addison), voten (y, por tanto, no en contra) sobre aquellos proyectos aprobados en la Cámara de los Comunes que cuenten con el apoyo del Gabinete y/o sean compromisos políticos. Si bien pueden ostentar facultades de control al Gabinete del Primer Ministro, apenas se usan, por dejarse ese control político a la Cámara de Representantes.

Un ejemplo concreto lo supone el parlamento francés consagrado en la Constitución de la V República. De acuerdo con Mény, la posición constitucional de las cámaras francesas es consecuencia directa de los problemas que se asociaron al modelo de la IV República, que los colocaba en posición preminente[6]. En un sistema definido como semipresidencial (o, más bien, presidencial cuando el mismo color político domina los poderes legislativo y ejecutivo y quasi-parlamentario cuando se da la cohabitación), la Asamblea Nacional, la cámara baja, ostenta la mayor parte de los poderes, y está compuesta por 577 diputados elegidos en circunscripciones uninominales, lo que la acerca a la mayoría de parlamentos del sistema Westminster, pero lo genuino del sistema francés estriba en la existencia de una doble vuelta (el ballotage) entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno alcance el 50% de los votos. La Cámara Alta, el Senado, no es elegida de forma directa por los ciudadanos, sino que sus 348 miembros actuales son elegidos por un conjunto de grandes electores representativos de las autoridades locales, departamentales y regionales. Sorprende esta fórmula de elección, al tratarse de un sistema, como ya se ha recordado, político y administrativo bastante centralizado, puesto que, como veremos a continuación al analizar el caso alemán, las cámaras altas basadas en la elección indirecta aparecen de forma más habitual en sistemas federales o profundamente descentralizados, como en los casos belga, austriaco o suizo. El sistema francés, además, presenta otra característica peculiar: el Presidente de la República, Jefe del Estado y cabeza del poder ejecutivo, elegido por elecciones separadas del legislativo para un período de 5 años, puede disolver la Asamblea Nacional, algo que contrasta de forma evidente con el modelo rígido de separación de poderes de otros presidencialismos, especialmente el de Estados Unidos, y que lo acerca a los sistemas parlamentarios.

Dentro de este modelo del bicameralismo desigual, el funcionamiento y la posición constitucional y política del sistema parlamentario alemán tras la promulgación de la Ley Federal de Bonn aparecen fuertemente condicionados por la estructura federal del Estado[7]. El Bundestag, cámara baja, representa al pueblo alemán mediante un sistema electoral basado en un voto doble por cada ciudadano, uno para una lista presentada por los partidos y otro para un representante en cada distrito uninominal (la legislatura dura 5 años). En cambio, el Bundesrat, verdadera cámara de representación territorial, no es elegido de forma directa por los ciudadanos. Esta cámara está formada por representantes de los gobiernos de cada uno de los estados federados de acuerdo con su población, por lo que podemos decir que se trata de una cámara de legitimación democrática de carácter indirecto. El juego entre las dos cámaras da como resultado un sistema en el cual a los juegos tradicionales de mayoría parlamentaria-oposición que se suelen dar en las cámaras bajas se unen los posibles conflictos o afinidades entre el Gobierno Federal y los gobiernos de los länder. Esta situación, unida al hecho de que para tomar determinadas decisiones fundamentales se requiere una mayoría de dos tercios y al veto que el Bundesrat puede ejercer sobre amplios aspectos de la legislación (todo lo que afecte a las competencias constitucionalmente atribuidas a los gobiernos de los estados federados) hacen que autores como Schmidt caractericen el sistema alemán como una democracia de consenso[8]. Buena prueba de ello son los gabinetes bicolor que ha formado la canciller Angela Merkel (dos con el SPD y uno con el FDP) y la gestión que su último gabinete debe hacer ante un Bundesrat en el que son mayoritarios los representantes de länder en los que el SPD ha formado gobierno con otras fuerzas políticas. En todo caso, el carácter de bicameralismo imperfecto  del sistema se sostiene por el rol que el Bundestag juega en la investidura del Canciller federal, facultad que ostenta en régimen de exclusividad y de la cual el Bundesrat no puede participar.

El futuro de los parlamentos

El rol central que el liberalismo clásico otorgaba al parlamento en el seno del sistema político nacional, entendida la institución como representación de la voluntad popular y, por tanto, en un contexto de gobierno mínimo, principal poder de los tres preconizados por Montesquieu, es hoy un vestigio del pasado. El auge del poder ejecutivo, que ha “invadido” en buena medida el poder legislativo gracias, no en vano, a atribuciones constitucionales; la caída de su papel dominante como hacedor de leyes abstractas y generales por el control que de esta llevan a cabo órganos de jurisdicción constitucional ad hoc o el propio poder judicial; la personificación de las campañas políticas en torno a líderes individuales o el intenso control del juego político que llevan a cabo los partidos políticos y su trasunto en las Cámaras, el grupo parlamentario, son manifestaciones de este declive aparente, que encuentra un intenso eco en la doctrina, en el mejor de los casos, bajo la denominación de “parlamentarismo racionalizado” y, en el peor, bajo la consideración de una crisis renqueante de la institución parlamentaria que tiende a perdurar en el tiempo. Para autores como García Morillo, el problema estriba en un contraste erróneo entre un parlamento que nunca existió y el que realmente existe en nuestros sistemas actuales[9]. Por ello, la respuesta no es tanto pretender aproximarse a un pasado mítico ni a modelos pensados en épocas en las que las circunstancias socioeconómicas y, por tanto, políticas, eran muy distintas, sino analizar de forma científica el juego de poderes de nuestros sistemas políticos y el modelo de separación de poderes realmente existente en nuestros días. Así, Ackerman hablará de la necesidad de un parlamento como centro de integración de las voluntades políticas del sistema, compatible tanto con el funcionamiento político representativo que encarnan los partidos políticos como con el recurso a mecanismos de democracia directa, tales como el referéndum (siempre con limitaciones). Ello permitiría un funcionamiento parlamentario útil, que se basa en la capacidad adecuada para producir normas legislativas pero también como centro de debate y de integración de minorías en el sistema, que, de otra manera, no podrían incluirse. Este sistema recibe la denominación de “parlamentarismo acotado”[10]. De un modo muy similar se manifiesta Guerrero Salom, al afirmar que, en una necesaria revisión del rol de los parlamentos en los sistemas democráticos, hay que aceptar que el juego de poderes es distinto al tradicional planteado por el pensamiento liberal decimonónico, y que, por tanto, la salida de la manida crisis será que el parlamento se convierta en “el promotor de la síntesis política, una función centrípeta necesaria en un sistema cada vez más centrífugo de autonomías, de partidos, de sindicatos y, en general, del exasperado pluralismo social” que, no de forma vana, es un principio fundamental de los sistemas democráticos y, en muchos casos, se convierte en un valor superior del ordenamiento jurídico del Estado[11]. De todas las funciones que siguen ostentando hoy los parlamentos, aunque sea de forma compartida, es la función de seguimiento y control al Gobierno la que debe remodelarse y reforzarse, de tal modo que de un control estrictamente jurídico en el Parlamento mediante instrumentos tradicionales en el constitucionalismo comparado como las interpelaciones, las proposiciones no de ley o las comisiones de investigación, sin obviar las comparecencias o el instrumento definitivo de la moción de censura, se pase a un control difuso, mucho más político, tendente a exponer a la opinión pública la fiscalización amplia de la acción del gobierno para asegurar así que se ajusta no solamente a la legalidad, sino también a los criterios de oportunidad política y al programa para el que cada gabinete gubernamental se compromete con el electorado, que medirá y juzgará la naturaleza de las medidas tomadas, las considerará eficaces o ineficaces y, en definitiva, dará a los electores la posibilidad de controlar la permanencia o no de ese gabinete mediante su voto en las siguientes elecciones, además de utilizar otros mecanismos fundamentales[12].

Para ello, autores como Norton o Sánchez-Roca Ruiz defienden que es imprescindible dotar a las instituciones parlamentarias de los medios (entiéndase humanos y materiales) suficientes para poder realizar estas funciones, y en ello juega un papel fundamental la institucionalización, definida como un conjunto de reglas, procedimientos y estructuras que funcionen autónomamente, plenamente y con regularidad, de tal modo que los miembros de los parlamentos dispongan de instrumentos estandarizados para realizar su trabajo a la par que reciben influencias del exterior y se adaptan[13]. En momentos como los actuales, en los que las consecuencias socio-políticas de la crisis económica afectan muy especialmente a las instituciones políticas, considerándolas incapaces de responder a sus problemas y, por tanto, con tendencias a la reducción de sus presupuestos y personal, no parece que la línea del reforzamiento de los poderes del parlamento sea evidente en ningún lugar y, a la par, nunca han sido tan necesarias dichas pautas. Un debate sereno en estos términos, que materialice lo importante frente a la ansiedad de los aspectos urgentes, es necesario, especialmente en los sistemas parlamentarios como el español, en el cual, sin una eficaz labor parlamentaria que fiscalice las políticas públicas, muy difícilmente podrán las instituciones recuperarse de su crisis de legitimidad.

 

[1] Vid. Pasquino, G. (1995). Italia: un régimen democrático en reforma (El sistema parlamentario). En J.M. Colomer (dir.) La política en Europa. Introducción a las instituciones de quince países (pp. 176- 179), Barcelona: Ariel.

[2] Sobre este procedimiento constitucional, vid. Gerhardt, M. J. (2000), The federal impeachment process: a constitutional and historical analysis. Segunda edición. Chicago: Chicago University Press.

[3] Vid. Manin, B. (1998), ibid., (pp. 129 y ss); Blanco Valdés, R. L. (2006), El valor de la Constitución (pp.103 y ss). Madrid: Alianza.

[4] Vid. Toinet, M.F. (1994). El sistema político de los Estados Unidos. Méjico: Fondo de Cultura Económica, pp. 103-119.

[5] Norton, Norton, P. (1998). Old Institution, New Institutionalism? Parliament and Government in the UK; En P. Norton (ed.) Parliaments and Governments in Western Europe (pp. 16- 41), Londres: Frank Cass.

[6]  Vid. Mény, Y. (1995). Francia: la institucionalización del liderazgo (El Parlamento). En J.M. Colomer (dir.) La política en Europa. Introducción a las instituciones de quince países (pp. 140-146), Barcelona: Ariel.

[7] Vid. Blanco Valdés, Roberto L. (2012). Los rostros del federalismo (pp. 142-144). Madrid: Alianza.

[8] Schmidt, M.G. (1995). Alemania: un Estado de gran coalición (Parlamento). En J.M. Colomer (dir.) La política en Europa. Introducción a las instituciones de quince países (pp.92-97), Barcelona. Ariel.

[9] Vid. García Morillo, J. (1997). “El parlamento ante las nuevas realidades”. En Corts, Anuario de derecho parlamentario, nº 4. Valencia: Cortes Valencianas (pp. 141-162).

[10] Vid. Ackerman, B. (2007). La nueva división de poderes (pp. 49-56). México: Fondo de Cultura Económica.

[11] Guerrero Salom, E. (2000). Crisis y cambios en las relaciones Parlamento- Gobierno (1933-1996). Madrid: Tecnos, pp. 57-59. 

[12] Guerrero Salom, E. (2000), ídem, pp. 94-98.

[13] Norton, P. (1998). Introduction: The Institution of Parliaments. En P. Norton (ed.) Parliaments and Governments in Western Europe (pp. 7-9), Londres: Frank Cass; Sánchez-Roca Ruiz, M. (2003). Ibid.  (pp. 561-562).

José Antonio Gil Celedonio

Badajoz, España. Licenciado en Historia Contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Diplomacia y Relaciones Internacional (Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación). Estudiante de Derecho (UNED). Pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado por oposición libre. Ámbitos de interés: Administración Pública y Gobierno, Derecho Administrativo, Sistemas políticos comparados, Relaciones Internacionales, Historia del Tiempo Presente. Devorador de kilómetros, libros, videojuegos y series (no necesariamente en ese orden).

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