El ¿referéndum? de Catalunya: preguntas y respuestas sobre el encaje constitucional del 1-O

Por Miguel Ángel Sevilla Duro

Investigador en Derecho Constitucional UCLM

 

El referéndum, en su definición más elemental, es el procedimiento por el que se someten al voto popular leyes o decisiones políticas con carácter vinculante o consultivo. Y en la tesitura actual y a falta de escasos días para el señalado 1 de Octubre, ¿estamos en el caso catalán ante un verdadero referéndum?

El referéndum es uno de los tres institutos de democracia directa que nuestro sistema jurídico recoge, junto al derecho de petición y la iniciativa legislativa popular. El punto de partida a la hora de trazar la línea que separa al referéndum de las demás formas de consulta debe ser la Constitución española, y a través de ella hemos de considerar la validez de lo que pudiere acontecer en Catalunya.

En primer lugar, debemos atender, conceptualmente, a la diferencia entre referéndum y plebiscito. El término plebiscito no hace referencia sino a una modalidad de referéndum en condiciones no ideales desde un punto de vista democrático, por lo que el significado dota al significante de un matiz despectivo[1]. En el plebiscito se carece de igualdad. Cuando la falta de garantías no asegura la independencia e imparcialidad del órgano convocante, el hipotético referéndum se transforma en un plebiscito fallido. Éste es el caso del pasado 9-N, así como de la aprobación del Fuero de los Españoles (1945) o la Ley de Sucesión en la Jefatura de Estado (1947).

En segunda instancia, haciendo hincapié en la distinción entre consulta y referéndum, mientras que la consulta no es más que el término genérico para designar los instrumentos de participación directa que permiten a los ciudadanos expresar su opinión sobre asuntos de interés público, el referéndum designa un tipo singular de consulta (CARRASCO DURÁN). Una interpretación extendida del art. 92.3 de la Constitución a la que este autor se suma afirma que se califican como referéndum sólo las consultas que la Constitución denomina como tal. Éstas, de obvia manera, habrían de realizarse con la misma seguridad que un procedimiento electoral, esto es, con sufragio universal, libre, directo y secreto, neutralidad del Gobierno en la organización del proceso, garantías para la libre emisión de los sufragios, recuento público de votos y creación de una instancia independiente para resolver los conflictos que genere la aplicación de la normativa (GARCÍA GUERRERO).

El referéndum es, en definitiva, un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE[2]. En contraste y en términos del Tribunal Constitucional, cualquier otra modalidad de consulta, incluido el plebiscito, sería «un instrumento mediante el que se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos»[3].

 

Entonces, ¿cuándo prevé la Constitución española el referéndum? Para dar respuesta a ello, hemos de examinar distintos criterios materiales. Siguiendo la síntesis de CARRASCO DURÁN, el referéndum se prevé para las decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92.1 CE), la constitución de las Comunidades Autónomas previstas en el art. 151 CE, la aprobación y reforma de algunos Estatutos de Autonomía (arts. 151.2.4.º y 152.4 CE; si bien, indirectamente, el art. 147.3 CE permite que otros Estatutos de Autonomía incluyan el referéndum en su procedimiento de reforma, paralelamente a lo establecido en los artículos anteriormente citados[4]), la reforma constitucional (arts. 167.3 y 168.3 CE) y la incorporación de Navarra al régimen autonómico vasco (D.A. 4ª CE).

 

La redacción del art. 92 CE obliga a dilucidar cuáles son las mencionadas decisiones políticas de especial trascendencia, y ello debe ser siempre valorado en el ámbito de los intereses del Estado. Entonces, ¿podríamos ampararnos en el “ámbito de los intereses del Estado” para apoyar un referéndum que diera respuesta a la cuestión catalana? A priori, una consulta de interés exclusivamente autonómico o local no sería un referéndum. Sin embargo, de acuerdo con LÓPEZ BASAGUREN y dada la falta de claridad del artículo 92, cabe la alternativa de realizar una interpretación flexible de la norma constitucional de forma que se acepte la posibilidad de convocar un referéndum de ámbito territorial limitado. La Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, que ha desarrollado las disposiciones constitucionales relativas a los referéndums, no aclara lo más mínimo esta cuestión; y según la anterior tesis, el Gobierno podría solicitar autorización al Congreso de los Diputados para realizar un referéndum consultivo en una parte determinada del territorio del Estado, por ejemplo, en Catalunya. Es en ese trámite en el que el Gobierno tendría que justificar las razones de la relevancia de la opinión del electorado de ese territorio y no del electorado del Estado en su totalidad[5]. Estaríamos en este caso ante una nueva adversidad para los intereses secesionistas, pero esta vez de carácter político.

Valorando como premisa básica la precisión que el art. 92.1 CE hace en la sustentación de que todo referéndum referente a las decisiones políticas de especial trascendencia es consultivo, esto es, no vinculante, hemos de concluir que la repercusión de un eventual resultado positivo en la hipotética consulta catalana, en el caso de que ésta se realizase respetando los requisitos antes mencionados, solamente sería la de secundar y avalar la postura política del Govern para incitar el comienzo de un procedimiento de reforma constitucional en un momento posterior a través del que los órganos parlamentarios estatales pudieran dar cabida a lo expresado en la consulta.

En soporte de esta tesis, el propio Tribunal Supremo canadiense, en su célebre Sentencia sobre el Referéndum de Quebec apunta que el referéndum, sin ninguna duda, puede ser un método democrático para constatar la actitud del electorado; pero dado que la Constitución canadiense, al igual que la española, no prevé su uso, «los resultados de un referéndum no tienen un directo papel o efecto legal en nuestro esquema constitucional». Un referéndum «en sí mismo, sin nada más, no tiene efecto legal directo y no puede, por sí mismo, conducir a una secesión unilateral»[6].

¿Y por qué en otros Estados sí existen referéndums destinados a abandonar el Estado de pertenencia y constituir uno nuevo? De acuerdo con la acertada tesis de GARCÍA GUERRERO, prácticamente ninguna Constitución los prevé. Sin embargo, podemos destacar dos por la anhelada relación que los intereses independentistas claman: el de Quebec, en Canadá, empleando las previsiones del Tribunal Supremo en la sentencia anteriormente citada y el de Escocia, en el Reino Unido, que fue posible porque en el Estado británico la soberanía no reside en el pueblo, sino en el Parlamento (no ocurre lo mismo en la mayor parte de los Estados occidentales, entre ellos, España [art. 1.2 CE]); por lo que fue suficiente con su aprobación.

 

Por lo tanto, ¿se podría llegar a la independencia a través de un referéndum en Catalunya? La respuesta a la cuestión clave es sencilla: no. Sólo a través de la reforma de la Norma fundamental se podría dar respuesta a la controversia secesionista suscitada. La primera alternativa, como avanzábamos con anterioridad, pasaría por utilizar lo dispuesto en el art. 92 CE, esto es, someter la cuestión a referéndum consultivo en caso de consenso político en las dos Cámaras y que ello se utilizase como el motor inmóvil aristotélico que diera paso a la reforma de la Constitución. La segunda alternativa, basada en la consecución de la independencia a través de un referéndum vinculante y, por ende, con efecto legal directo en nuestro sistema jurídico, pretendida por el art. 1 de la Llei catalana 19/2017, de 6 de septiembre, del referèndum d’autodeterminació, no está prevista en nuestros ordenamiento. Esta opción sólo arribaría a buen puerto si aconteciera en una eventual reforma constitucional; y como en el caso del afamado art. 135 CE, aquí tampoco sería preceptivo un referéndum para llevarla a cabo.

El 1-O, tal y como está planteado, puede ser un éxito o un fracaso, pero lo que nunca será es un referéndum. Y mucho menos uno que dé lugar a la independencia de Catalunya.

 

 

 

Bibliografía:

 

CARRASCO DURÁN, Manuel, “Referéndum versus Consulta”, Revista de Estudios Políticos, n. 160, Madrid, abril-junio de 2013.

 

(García Guerrero, 2017): GARCÍA GUERRERO, José Luis, “Organización del Estado: Teorías de la representación política, democracia directa y partidos políticos”, en LÓPEZ GARRIDO, Diego, MASSÓ GARROTE, Marcos Francisco, PEGORARO, Lucio, Derecho constitucional comparado, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017.

 

LÓPEZ BASAGUREN, Alberto, “Demanda de secesión en Cataluña y sistema democrático. El Orocés a la luz de la experiencia comparada”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 37, 2016.

 

– “The secession of territories in the Spanish Constitution” Revista de Derecho
de la Unión Europea
, n. 25, Madrid, julio-diciembre de 2013.

 

[1] (García Guerrero, 2017).

[2] STC 103/2008.

[3] STC 31/2010, FJ 69.

[4] La STC 99/1986, FJ 5, ha admitido también los referéndum previstos en los Estatutos de Autonomía relativos a contenidos que la Constitución prevé como propios de aquéllos, como es el caso de la alteración de los límites territoriales de una Comunidad Autónoma (art. 149.2.b) CE).

[5] (López Basaguren, 2013).

[6] Reference re Secession of Quebec, 2 SCR 217, de 20 de agosto de 1998, par. 87.

Be first to comment